Consideraţii asupra succesului modernizării politicii ajutoarelor de stat în UE

Autor: Dr. Andreea DRĂGOI

Premizele reformei politicii UE privind controlul ajutoarelor de stat au fost iniţiate încă din 2005^[1], prin Planul de Acţiune adoptat de Comisia Europeană, având ca obiectiv major acordarea de ajutoare de stat mai puţine şi mai bine ţintite, care să sprijine obiectivele orizontale (investiţiile în CDI, IMM şi start-up-urile inovatoare, protecţia mediului, energiile regenerabile) şi să distorsioneze într-o măsură cât mai mică libera concurenţă pe Piaţa internă a UE. Necesitatea revizuirii reglementărilor acestei politici comune a primit un nou imbold sub impactul crizei economice şi financiare internaţionale, care a impus acordarea de numeroase măsuri şi scheme de ajutor de stat sectorului financiar – bancar din statele membre. În mai 2012, Comisia Europeană a lansat un program amplu. de reformă intitulat “Modernizarea ajutoarelor de stat” (State Aid Modernization – SAM^[2]), care viza o schimbare majoră la nivelul guvernanţei în ceea ce priveşte regimul de acordare a ajutoarelor de stat în cadrul UE. La data de 11 noiembrie 2014, Comisia a publicat o evaluare a procesului de modernizare a ajutoarelor de stat^[3], iar în cele ce urmează ne propunem o analiză atât a principalelor obiective, cât şi a succesului reformei în ansamblul ei.

I. O reformă şi mai multe obiective

Comunicarea privind modernizarea ajutoarelor de stat în UE^[4], adoptată de Comisia Europeană la 8 mai 2012, a stabilit obiectivele pachetului ambiţios de reformă lansat în contextul mai larg al agendei UE pentru stimularea creşterii economice.

Principalul element de noutate al noilor reglementări propuse în programul “Modernizarea ajutoarelor de stat” (SAM) viza realizarea unei mai bune alocări a resurselor publice şi promovarea unei mai mari eficienţe a politicii de intervenţie a statului în economie prin mecanismul ajutoarelor de stat.

În Comunicarea SAM se precizează că modernizarea controlului ajutoarelor de stat este necesară deoarece permite transformarea acestei politici comune a UE într-un „instrument de promovare a unei utilizări judicioase a resurselor publice alocate politicilor orientate către creştere şi de limitare a denaturărilor susceptibile să aducă atingere condiţiilor de concurenţă echitabile pe Piaţa internă”.

Printre obiectivele reformei privind modernizarea controlului ajutoarelor de stat, menţionate atât în Comunicarea SAM, cât şi în reglementările adoptate ulterior, se numără: reducerea birocraţiei, utilizarea mai eficientă a fondurilor publice acordate ca ajutoare de stat şi sporirea gradului de stimulare a creşterii economice ca urmare a ajutoarelor acordate în statele membre.

Până în iulie 2014, în cadrul reformei ajutoarelor de stat au fost adoptate o serie de acte legislative cu aplicabilitate în domenii specifice (ajutoare pentru salvare şi restructurare, ajutoare regionale, ajutoare pentru sectorul financiar, ajutoare pentru sprijinirea creşterii economice în condiţii de austeritate financiară şi constrângeri fiscale, ajutoare de stat pentru agricultură şi sectorul forestier) (vezi Figura 1).

Figura 1: Privire de ansamblu asupra reglementărilor adoptate în cadrul procesului de modernizare a controlului ajutoarelor de stat,

în perioada 2012 – 2014

Sursa: Sinteza autoarei pe baza literaturii de specialitate consultate.

Toate noile reglementări adoptate vizează două obiective majore: creşterea transparenţei în procesul de acordare a ajutoarelor de stat (fie că acestea se adresează sectorului financiar, agriculturii sau sectorului energetic) şi promovarea creşterii economice concomitent cu o distorsionare minimă a liberei concurenţe pe Piaţa internă.

În vederea atingerii acestor două obiective ale reformei, se prevede  promovarea unui parteneriat strâns între Comisia Europeană şi statele membre, pentru conceperea şi punerea în aplicare a unor măsuri şi scheme de ajutor de stat care să fie cât mai adecvate principiilor şi rezultatelor pe care întregul proces de reformă şi le propune. Abordarea pro-activă a măsurilor de reformă a asigurat respectarea intereselor tuturor părţilor implicate în procesul de consultare premergător adoptării a peste 10 noi acte legislative (regulamente, linii directoare, cadre comunitare), dintre care le menţionăm pe cele mai semnificative: Liniile directoare pentru ajutoarele de salvare şi restructurare a întreprinderilor în dificultate, Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale, Cadrul pentru ajutoarele de stat pentru cercetare, dezvoltare şi inovare, Liniile directoare privind ajutoarele de stat din agricultură şi sectorul forestier, Liniile directoare privind ajutoarele de stat pentru protecţia mediului şi pentru energie, Liniile directoare privind ajutoarele de stat pentru promovarea investiţiilor în capital de risc, Liniile directoare privind ajutoarele de stat pentru dezvoltarea reţelelor de comunicaţii în bandă largă.

Pe lângă aceste acte legislative vizând sectoare economice specifice, Comisia Europeană a mai adoptat o serie de documente pentru a îmbunătăţi instrumentele şi procedurile de control al ajutoarelor de stat, dintre care menţionăm: Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare, Regulamentul procedural, Regulamentul Comisiei privind ajutoarele de minimis, Comunicarea Comisiei privind metodologia comună pentru evaluarea ajutoarelor de stat, Comunicarea Comisiei pentru creşterea transparenţei în acordarea ajutoarelor de stat.

Figura 2: Principii şi obiective ale modernizării reglementărilor privind ajutoarele de stat

Sursa: European Commission, State aid modernization – a major revamp of EU State aid control, in Competition Policy Newsletter, 11 November 2014.

II. Mai multă flexibilitate – cerinţă obligatorie pentru responsabilizarea autorităţilor naţionale care acordă ajutoare de stat

Un principiu important al întregului proces de modernizare a politicii UE în domeniul ajutoarelor de stat l-a constituit acordarea unei libertăţi sporite autorităţilor din statele membre pentru a concepe şi implementa scheme şi măsuri de ajutor adecvate obiectivelor specifice de dezvoltare economică vizate. Cu alte cuvinte, creşterea flexibilităţii în ceea ce priveşte conceperea ajutoarelor de stat, astfel încât acestea să se convertească în instrumente eficiente de stimulare a creşterii economice, constituie un pilon de bază al întregului proces de reformă.

În acelaşi timp, reforma a urmărit, aşa cum se apreciază în literatura de specialitate (Mautino, 2013), consolidarea rolului Comisiei Europene, acela de garant al respectării principiilor liberei concurenţe pe Piaţa internă.

Menţinerea echilibrului între acordarea unei flexibilităţi sporite statelor membre, pe de o parte, şi controlul riguros pentru reducerea la minimum a distorsionării liberei concurenţe, pe de altă parte, a fost realizată la nivel comunitar prin adoptarea unei serii de iniţiative legislative şi reglementări procedurale care au vizat:

• TRANSPARENŢA: ajutoarele acordate de statele membre trebuie să fie făcute publice, fie că este vorba de măsuri individuale sau scheme; acest fapt asigură controlul public şi o mai mare responsabilitate în procesul acordării ajutoarelor respective;
• MONITORIZAREA: întărirea procesului de evaluare posterioară acordării ajutorului propriu zis şi respectarea strictă a condiţiilor de exceptare de la notificare;
• EVALUAREA EX-POST A SCHEMELOR MARI DE AJUTOR: creşterea eficienţei şi a efectului stimulator al unor asemenea ajutoare de stat, precum şi îmbunătăţirea acestor scheme astfel încât să aibă un impact limitat asupra liberei concurenţe.

III.Impactul procesului de reformă asupra sectoarelor economice

Prin întregul proces de modernizare a politicii de control al ajutoarelor de stat, Comisia Europeană a urmărit stabilirea de criterii clare şi linii directoare, care să permită o evaluare riguroasă a ajutoarelor de stat acordate de statele membre pentru diversele sectoare economice, astfel încât să se asigure că schema sau măsura propusă îşi va produce rezultatele cu maximă eficienţă şi minimă distorsionare a concurenţei pe piaţa internă a UE.

În cele ce urmează vom prezenta câteva exemple edificatoare în acest sens. Scopul adoptării noilor reglementări privind ajutoarele de stat pentru promovarea investiţiilor cu capital de risc a fost acela de a extinde aceste prevederi legislative şi pentru IMM şi companiile mici inovatoare, acestea aplicându-se în prezent numai pentru sume mai mari de 15 milioane de euro per companie, comparativ cu 1,5 milioane de euro pe an şi pe companie cât prevedeau vechile reglementări. De asemenea, noile reglementări acoperă o varietate extinsă de instrumente financiare (acţiuni, împrumuturi, garanţii), asigurând astfel accesul IMM la finanţare.

Noile reglementări privind ajutoarele de stat regionale facilitează acordarea de sume mici pentru proiecte de dezvoltare regională, majorând totodată ponderea regiunilor pentru care se poate acorda ajutor regional, de la 46,1% la 47,2% din populaţia UE. Prin noile reglementări privind ajutoarele regionale se respectă obiectivul specific de reducere a disparităţilor de dezvoltare regională, asigurându-se, în acelaşi timp, condiţii de concurenţă echitabile între statele membre, în special prin prevenirea „cursei pentru subvenţii”, care poate apărea atunci când se încearcă atragerea sau menţinerea întreprinderilor în zonele defavorizate ale UE. În acelaşi timp, se asigură reducerea la minimum a efectelor ajutoarelor regionale asupra schimburilor comerciale şi a concurenţei. Prin noile linii directoare şi prin aprobarea hărţilor pentru ajutoare regionale, s-a realizat o direcţionare mai eficientă a resurselor publice, în paralel  cu o abordare mai strictă în ceea ce priveşte investiţiile regionale realizate de companiile mari în regiunile asistate, reducându-se riscul ca aceste fonduri să fie incorect gestionate şi să aibă efecte de distorsionare a liberei concurenţe şi irosire a banilor contribuabililor.

Noile linii directoare privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului şi pentru energie sprijină statele membre în eforturile lor de a atinge obiectivele propuse până în 2020, adresându-se în acelaşi timp distorsiunilor în funcţionarea pieţei observate în ultimii ani în acest sector. De exemplu, pentru anumite tehnologii din domeniul energiilor regenerabile, ale căror costuri de operare au scăzut, ajutoarele de stat ar trebui să fie diminuate, în condiţiile în care acestea sunt mai puţin predispuse a înregistra eşecuri de piaţă. De asemenea, noile linii directoare introduc gradual procese de licitaţie competitive pentru alocarea de sprijin public. Totodată, noile reglementări includ criterii de sprijin pentru infrastructura energetică şi pentru ca ajutorul acordat să sprijine generarea adecvată de electricitate în condiţiile în care există un risc real privind insuficienţa capacităţii de producţie a electricităţii. Ajutoarele pentru salvare şi restructurare, care se adresează companiilor aflate în dificultate, au drept obiectiv menţinerea unui echilibru între păstrarea locurilor de muncă şi a know-how-ului furnizat de aceste companii şi evitarea menţinerii artificiale pe piaţă a unor companii ineficiente, pe cheltuiala contribuabililor şi cu un potenţial efect nefavorabil asupra creşterii economice. Pentru a evita aceste efecte negative, noile linii directoare asigură că investitorii – în special  acţionarii firmei în dificultate, care primesc cele mai mari beneficii atunci când o firmă funcționează bine – vor suporta o parte echitabilă din costurile de restructurare a firmei beneficiare de ajutor de stat.

De asemenea, procesul de reformă s-a extins şi la domeniul exceptării de la obligaţia de notificare, care acoperă prin noile linii directoare un spectru mai larg de sectoare şi tipuri de măsuri de ajutor. Astfel, a fost introdusă posibilitatea exceptării de la notificare pentru noi categorii de ajutor de stat: ajutoarele de stat acordate sectorului financiar cu un grad ridicat de risc, ajutoarele de stat pentru investiţii şi cele pentru infrastructură de cercetare, ajutoarele de stat pentru mediu şi pentru energie. Exceptările de la notificare se acordă în prezent pentru ajutoare cu o intensitate mai mare, iar pragurile de notificare au fost ridicate (de exemplu pentru ajutoarele de stat pentru C&D, pragul de notificare s-a dublat). În prezent, statele membre pot acorda ajutoare de stat de până la 15 milioane de euro pentru un proiect de cercetare experimentală sau pentru un beneficiar, fără a notifica Comisia Europeană (în comparaţie cu pragul de 7,5 milioane de euro prevăzut de reglementările anterioare). Pragul de notificare în ceea ce priveşte investiţiile în capital de risc ale IMM a crescut de la 1,5 milioane de euro pe an, la o sumă totală de 15 milioane de euro pentru întregul ciclu de dezvoltare al companiei beneficiare.

IV. Impactul modernizării regimului ajutoarelor de stat la nivelul statelor membre

Majoritatea noilor reglementări adoptate în cadrul procesului de modernizare a controlului ajutoarelor de stat au intrat în vigoare începând cu 1 iulie 2014, iar beneficiile aşteptate vor începe să se

manifeste gradual. În acelaşi timp, pentru succesul deplin al procesului de reformă, statele membre trebuie să întreprindă o serie de măsuri care să asigure transparenţa ajutoarelor acordate.

Graficul 1: Ajutoare de stat acordate în contextul procesului de modernizare

Sursa: European Commission, State aid modernization – a major revamp of EU State aid control, Competition Policy Newsletter, 11 November 2014.

În ceea ce priveşte potenţialul reglementărilor privind exceptarea de la notificare de a sprijini creşterea economică, statele membre sunt cele care decid modul de punere în practică a acestui tip de măsuri. Exceptarea de la notificare a anumitor categorii de ajutoare de stat se poate converti într-un instrument de eficientizare a acestei politici, deşi oportunităţile aduse de noul Regulament general de exceptare pe categorii de ajutoare (RGECA) nu au fost valorificate în aceeaşi măsură de către toate statele membre, aşa cum se poate observa din graficul de mai jos.

Graficul 2: Ponderea măsurilor şi schemelor exceptate de la notificare în totalul ajutoarelor acordate în statele membre şi în UE, pe ansamblu, în 2013

Sursa: European Commission, State Aid Scoreboard, 2013.

V. Concluzii

Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare (RGECA)  reprezintă un element esenţial al modernizării politicii în domeniul ajutoarelor de stat, deoarece acest regulament a introdus o simplificare a procedurilor de acordare a ajutoarelor şi contribuie, totodată, la stimularea ajutoarelor orizontale (pentru CDI, mediu, dezvoltare durabilă, acordarea acestora fiind posibilă fără notificare prealabilă).

Potrivit estimărilor experţilor Comisiei Europene, în viitor, aproape trei sferturi din măsurile de ajutor de stat şi aproape două treimi din sumele acordate în prezent de către statele membre ar putea fi exceptate de la notificare, intrând sub incidenţa noului Regulament general de exceptare pe categorii de ajutoare, iar proporţia ar putea creşte până la 90%, dacă statele membre vor şti să utilizeze pe deplin oportunităţile oferite de noile reglementări. Această tendinţă ar conduce la situaţia în care numai ajutoarele cu un potenţial foarte ridicat de distorsionare a concurenţei pe Piaţa internă vor rămâne sub incidenţa controlului ex-ante din partea Comisiei Europene (obligaţia de notificare).

În aceste condiţii, statele membre vor avea o responsabilitate ridicată în ceea ce priveşte acordarea ajutoarelor de stat, rămânând în sarcina lor să asigure un control efectiv al acestora prin intermediul autorităţilor naţionale din domeniul concurenţei. Pentru realizarea acestui deziderat, este esenţial să fie pus în practică un training instituţional eficient, dar şi un schimb de bune practici şi know-how, care să genereze un transfer de cunoaştere între autorităţile naţionale responsabile cu acordarea măsurilor şi schemelor de ajutor de stat, astfel încât acestea să se transforme în vectori ai creşterii economice, cu un minim efect de distorsionare a liberei concurenţe.

Bibliografie

European Commission, EU State Aid Modernization, Brussels, 8.05.2012

European Parliament, Resolution on State Aid Modernization, Brussels, 2013

European Commission, State aid modernization – a major revamp of EU State aid control, Competition Policy Newsletter, 11 November 2014

Mautino, L. (2013), A brave new world? Implications of state aid modernization, Oxera, March, 2013