Autor: Cristina Ana BÂLGĂR
Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat pentru mediu şi energie au fost în mod fundamental revizuite şi extinse pentru a putea cuprinde noi reglementări, cum sunt cele privind ajutoarele pentru sursele de energie regenerabile[1]. În acest context, pentru prima dată au fost stabilite în mod clar condiţiile de sprijin pentru investiţiile în infrastructură, precum şi pentru proiectele care asigură capacitatea de generare a energiei. Aceste ample modificări au în vedere minimizarea efectelor de distorsionare a concurenţei pe piaţainternă a UE şi susţinerea statelor membre în atingerea obiectivelor comune, precum securitatea aprovizionării cu energie şi realizarea unor progrese semnificative în lupta împotriva schimbărilor climatice.
În anul 2008, Comisia Europeană a adoptat Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat pentru protecţia mediului[2], care stabileau noi criterii de compatibilitate în vederea asigurării şi menţinerii unui nivel ridicat de protecţie a mediului. În baza acestor linii directoare, o mare parte din ajutoarele de stat au fost direcţionate spre promovarea surselor regenerabile de energie (SRE), fiind, de asemenea, prevăzută şi acordarea de subvenţii pentru investiţiile în producţia eficientă de energie, ca de pildă cogenerarea – producerea combinată de căldură şi electricitate (PCCE), dar şi facilităţi fiscale pentru utilizatorii mari consumatori de energie. Astfel, în perioada 2008 – 2014, din totalul fondurilor alocate de statele membre pentru măsurile de sprijin în domeniul mediului, de 10 miliarde de euro, 8 miliarde de euro au fost utilizate pentru sursele regenerabile de energie (SRE) şi cogenerare (PCCE). Unele dintre aceste măsuri nu au necesitat notificarea prealabilă a Comisiei Europene, deoarece au beneficiat de exceptări în temeiul Regulamentului general de exceptare pe categorii de ajutoare (RGECA), din 2008.
Procesul de revizuire a orientărilor UE privind ajutoarele de stat pentru mediu şi energiea fost demarat în anul 2012, în cadrul programului amplu de măsuri al Comisiei Europene destinat modernizării ajutoarelor de stat în UE. În urma a trei consultări publice şi numeroase dezbateri cu părţile interesate şi factorii de decizie din statele membre, Comisia Europeană a decis să adopte noi orientări care să nu se limiteze numai la SRE şi eficienţa PCCE, ci să conţină prevederi concrete referitoare la măsurile de ajutor de stat în domeniul energiei. În consecinţă, au fost adoptate noile Linii directoare privind ajutoarele de stat pentru protecţia mediului şi energie pentru perioada 2014 – 2020[3], care au intrat în vigoare începând cu data de 1 iulie 2014. De asemenea, la aceeaşi dată a fost adoptat şi noul RGECA revizuit, care a fost aliniat liniilor directoare şi, în prezent, include o serie de măsuri destinate remedierii problemelor din domeniului energiei – ajutoare pentru dezvoltarea infrastructurii energetice, proiecte de eficienţă energetică în clădiri, ajutoare de operare pentru producţia de energie din surse regenerabile, decontaminarea siturilor poluate, susţinerea proiectelor locale privind încălzirea şi răcirea, precum şi ajutoare pentru reciclarea şi reutilizarea deşeurilor.
1. Modernizarea măsurilor de sprijin pentru energiile regenerabile
Normele privind ajutoarele de stat pentru producerea de energie din surse regenerabile au contribuit la atingerea obiectivelor de mediu ale UE. Conform ţintelor stabilite, până la orizontul anului 2020, circa 20% din consumul total de energie la nivel comunitar ar trebui să provină din surse regenerabile. Având în vedere faptul că în 2012 ponderea SRE în totalul energiei consumate în UE atingea circa 14,1% (faţă de 7,5% în anul 2000), conform specialiştilor comunitari[4], pe baza evoluţiilor curente, până în anul 2020, această pondere ar putea chiar depăşi ţinta asumată, atingând circa 20,9%. Deoarece creşterea rapidă a ponderii SRE manifestată în ultimii ani a cauzat şi efecte negative referitoare la denaturarea concurenţei pe piaţă, patru aspecte semnificative necesită o atenţie sporită.
- Schemele de sprijin nu sunt rentabile – pentru a sprijini producţia din surse regenerabile de energie, majoritatea statelor membre utilizează un sistem de tarife garantate (feed in tariffs) sau prime garantate (feed in premiums). În aceste condiţii, producătorii de energie electrică din SRE sunt protejaţi de fluctuaţiile pieţei şi eventualele variaţii ale preţului la energia electrică, ceea ce nu le conferă un stimulent economic pentru a adapta caracteristicile proiectului de investiţii la cererea şi oferta existentă pe piaţă (de exemplu, în ceea ce priveşte amplasamentul instalaţiei sau modul concret de funcţionare).
- Fragmentarea pieţei – există diferenţe semnificative în ceea ce priveşte instrumentele de sprijin utilizate de statele membre şi nivelurile sprijinului acordat. Aceste diferenţe pot încuraja beneficiarii de subvenţii să aleagă localizarea investiţiilor pe baza cuantumului ajutorului primit şi nu pe criteriul infrastructurii regionale. De asemenea, statele membre au tendinţa de a subvenţiona în mod exclusiv producţia naţională de energie, ceea ce contribuie suplimentar la fragmentarea pieţei. În consecinţă, în iunie 2014 Consiliul UE a subliniat necesitatea şi importanţa transformării progresive a mecanismelor de sprijinire a producţiei de energie regenerabilă în unele mai eficiente din punct de vedere al costurilor, care să fie preponderent bazate pe semnalele pieţei.
- Insuficienţa stimulentelor pentru investiţii în capacităţi de generare – sursele regenerabile de energie au în general costuri de operare mai mici decât cele generate de producerea energiei convenţionale, iar extinderea lor considerabilă din ultimii ani a avut un impact negativ asupra investiţiilor în capacităţile tradiţionale de generare a electricităţii, care necesită combustibil pentru a funcţiona. Astfel, în contextul în care instalaţiile existente sunt în curs de îmbătrânire, se impun investiţii substanţiale pentru a asigura capacităţile de generare a electricităţii.
- Maturizarea unor tehnologii în domeniul energiei din surse regenerabile determină reducerea costurilor specifice, iar această evoluţieimpune ca ajutoarele acordate în acest domeniu să răspundă semnalelor pieţei şi cuantumul lor să fie corelat cu tendinţa de reducere a costurilor de producţie.
2. Abordarea disfuncţionalităţilor constatate pe pieţele energiei în cadrul noilor linii directoare
Cu scopul de a răspunde tuturor acestor provocări, schemele de ajutor de stat au fost reformate şi s-a avut în vedere creşterea gradului de reacţie la semnalele preţurilor pe piaţă. Liniile directoare revizuite conţin prevederi care reduc potenţialele denaturări ale concurenţei cauzate de sprijinirea producţiei de energie din surse regenerabile. În acelaşi timp, acestea ajută în continuare statele membre să menţină eforturile pentru îndeplinirea ”ţintelor” de energie regenerabilă propuse. Scăderea graduală a subvenţiilor acordate pentru SRE şi o mai bună corelare a acestui domeniu al energiei cu cererea şi oferta pe piaţă vor contribui la reducerea potenţialelor distorsionări pe pieţele energiei, ceea ce va îmbunătăţi funcţionarea pieţei interne a UE şi va limita creşterea costurilor la electricitate în cadrul UE.
În primul rând, noile linii directoare au în vedere eliminarea achiziţionării garantate de energie din surse regenerabile la preţuri fixe.Astfel, din anul 2016, producătorii de energie regenerabilă îşi vor comercializa producţia pe piaţă şi, deşi vor primi în continuare sprijin, acesta se va concretiza în acordarea unei prime garantate, suplimentar faţă de preţul pieţei.
Ulterior, într-o a doua etapă, noile orientări au în vedereintroducerea graduală a licitaţiilor competitive ca mijloc de acordare a ajutorului pentru energiile regenerabile. Licitaţiile vor deveni obligatorii începând cu anul 2017, dar această fază va fi precedată de o etapă-pilot cu o durată de doi ani, pentru a permite statelor membre să adapteze sistemul, în conformitate cu caracteristicile lor naţionale.
Caseta 1: Sinteza noilor reglementări privind ajutoarele de stat pentru surse regenerabile de energie
– Prag de notificare pentru măsurile individuale în cadrul unei scheme: 15 milioane de euro/companie; – Evaluarea pe baza unor criterii generale de compatibilitate şi principii comune de evaluare. |
– Prag de notificare pentru măsurile individuale în cadrul unei scheme: capacitate de generare peste 250 MW; – Perioada pentru care este aprobată o schemă: 10 ani. a. Integrarea în piaţă Din 2016 (pentru noile scheme şi măsuri de ajutor) Instalaţiile producătoare de electricitate din SRE: – vând pe piaţă electricitatea produsă, primind o primă garantată, în plus faţă de preţul pieţei; – trebuie să compenseze abaterile pe termen scurt de la planul lor de generare programat; – nu primesc stimulente pentru generare, în cazul în care preţurile sunt în scădere. b. Introducerea licitaţiilor competitive Faza de tranziţie 2015 – 2016: – Ajutorul acordat prin procese competitive va reprezenta cel puţin 5% din capacitatea de generare din SRE planificată; Din 2017: – Ajutor acordat prin procese competitive de 100% din capacitatea de generare din SRE planificată, cu excepţia cazului în care un stat membru demonstrează că rezultatul ar fi suboptimal (de exemplu, existenţa unui număr limitat de proiecte eligibile, risc de supracompensare sau de sublicitare, etc.); – Procesul de licitaţie va fi deschis tuturor tehnologiilor şi firmelor generatoare (motive de exceptare: stabilitatea reţelei, potenţialul pe termen lung al unei tehnologii noi, necesitatea diversificării surselor). c. Regim special pentru instalaţii mici – Tarifele garantate sau formele echivalente de sprijin sunt permise pentru instalaţiile de sub 3 MW sau 3 unităţi de generare (în cazul energiei eoliene) sau 500 kW pentru alte surse (solară, biomasă); – Nu este necesar procesul de licitaţie competitivă pentru instalaţiile de sub 6 MW sau 6 unităţi de generare (eoliene) sau 1 MW (altele). |
Ajutorul acordat pe unitatea de energie nu trebuie să depăşească diferenţa dintre costurile egalizate[5] de producere a energiei şi preţul de piaţă al formei de energie în cauză. |
Sursa: European Commission, Guidelines on State aid for environmental protection and energy 2014 – 2020, June 2014.
Pentru a reduce fragmentarea pieţei interne, procesele de licitaţie competitivă ar trebui, în principiu, să fie deschise pentru ofertanţii din alte state membre. Acest lucru nu se aplică însă în cazul în care companiile străine nu pot accesa fizic piaţa în cauză sau în situaţia când nu există mecanisme de cooperare prestabilite[6].
Potrivit RGECA revizuit, licitaţiile competitive reprezintă singurul mijloc permis de acordare a ajutoarelor de operare pentru producerea de energie electrică din SRE. În aceste cazuri, pragul de notificare la Comisia Europeană este stabilit la 150 milioane de euro/an, ţinând seama de bugetul combinat pentru toate schemele de ajutoare de stat.
3. Simplificarea poverii fiscale pentru utilizatorii industriali, mari consumatori de energie
Pentru a finanţa energia regenerabilă, guvernele încasează taxe de la furnizorii de energie, care, la rândul lor, transferă costurile către consumatorii de energie casnici şi industriali. Aceste taxe aplicabile SRE reprezintă o povară sporită asupra sectoarelor industriale,mari consumatoare de energie, făcând dificilă concurenţa cu industriile similare din afara UE, unde preocupările pentru mediu nu sunt atât de ridicate.
Astfel, pentru a răspunde acestei provocări, câteva state membre au procedat la reducerea taxelor aplicabile SRE pentru consumatorii industriali energo-intensivi. În acest context, principala preocupare din punct de vedere al controlului ajutoarelor de stat o reprezintă faptul că firmele care beneficiază de aceste reduceri pot obţine un avantaj necuvenit, ce poate contribui la îmbunătăţirea poziţiei lor pe piaţă în comparaţie cu alte firme, generând o denaturare a schimburilor între statele membre. De asemenea, aceste scheme ar putea genera distorsionări ale concurenţei pe pieţele din statele membre, în cazul în care companii din sectoare specifice ar fi tratate în mod diferenţiat (de exemplu, dacă firmele mari ar beneficia de sprijin, iar firmele mici nu). Noile linii directoare abordează aceste probleme de concurenţă la nivelul UE, permiţând acordarea de ajutoare de stat sub forma reducerii de taxe aplicate SRE în anumite sectoare, în întreaga Uniune. Aceste sectoare au fost selectate pe baza a două criterii combinate:
electro-intensitate[7] înaltă a sectorului la nivelul UE, reflectată de măsura în care costurile sunt afectate de creşterea preţurilor energiei electrice;
intensitate ridicată a comerţului cu ţări din afara UE înregistrat de sectorul respectiv la nivelul Uniunii.
Printre beneficiarii eligibili se numără 68 de sectoare, care se încadrează în prevederile combinate ale celor două criterii menţionate. Deoarece se estimează că fiecare companie va contribui la îndeplinirea obiectivelor de mediu, reducerea maximă a taxelor poate atinge 80%.
4. Extinderea şi modernizarea infrastructurii energetice
Dacă până în prezent ajutoarele de stat pentru infrastructura energetică (referitoare la interconexiunile de reţele, depozite de gaze, reţele de transmisie şi distribuţie) erau evaluate de la caz la caz pe baza principiilor generale stabilite prin TFUE, ceea ce îngreuna acordarea ajutoarelor de stat şi aprobarea investiţiilor în infrastructură, atât noile linii directoare cât şi RGECA includ dispoziţii clare referitoare la aceste aspecte.
Deşi, în general, investiţiile în infrastructura energetică sunt suportate de către utilizatorii finali – prin tarifele incluse în facturile de energie electrică şi gaze naturale – unele proiecte viabile nu au fost materializate, având în vedere temerea întreprinzătorilor cu privire la rentabilitatea investiţiilor lor. În astfel de cazuri, noile linii directoare pornesc de la premisa existenţei unor eşecuri ale pieţei şi consideră justificată utilizarea ajutoarelor de stat pentru finanţarea investiţiilor în infrastructura energetică, de exemplu în cazul proiectelor de interes comun european şi a celor derulate în zonele asistate. Totuşi, în baza noilor orientări, pentru a putea beneficia de ajutor de stat pentru infrastructura energetică se impune îndeplinirea cumulativă a mai multor condiţii:
– pentru ca toţi utilizatorii să beneficieze de noua infrastructură, proiectele care beneficiază de ajutor de stat trebuie să ofere acces liber părţilor terţe şi să se supună reglementărilor tarifare;
– ajutoarele pentru infrastructură nu trebuie să producă efecte de denaturare a liberei concurenţe;
– standardele de examinare a ajutoarelor trebuie să fie aceleaşi, atât în sectoarele reglementate, cât şi în cele nereglementate. Dacă investiţiile efectuate în sectoarele reglementate se conformează încă de la început unor criterii de examinare extinse, acest lucru nu este valabil şi în cazul sectoarelor nereglementate, deci acestea urmează a fi supuse unui control mai riguros în ceea ce priveşte acordarea ajutoarelor de stat.
5. Asigurarea unei capacităţi de producţie suficiente
Pentru prima oară, noile orientări permit acordarea ajutoarelor de stat pentru investiţiile în domeniul securităţii aprovizionării cu energie electrică şi al adecvării capacităţilor de producţie. În multe dintre statele membre ale UE capacitatea de generare nu este suficientă pentru a satisface cererea viitoare de energie, iar investiţiile necesare pentru a asigura securitatea aprovizionării sunt limitate. De asmenea, eşecurile pieţei şi cele generate de reglementare pot conduce la reducerea investiţiilor în capacităţile de producţie. Aceste aspecte pot fi remediate prin crearea unor „mecanisme de capacitate”, prin care statul compensează atât producătorii de energie electrică pentru construirea de noi centrale, cât şi operatorii de la nivelul cererii pentru diminuarea consumului de energie. În acest mod, sunt create rezerve şi se asigură stabilitatea sistemului şi adecvarea capacităţii de producţie.
De asemenea, într-o piaţă liberalizată trebuie luate în considerare cu mare atenţie potenţialele măsuri cu efecte de distorsionare a liberei concurenţe. Astfel, înainte de a decide crearea mecanismelor de capacitate, statele membre trebuie să analizeze dacă există măsuri alternative de construire a unor noi capacităţi de generare. În eventualitatea în care se constată necesitatea înfiinţării acestor mecanisme, se va încerca pe cât posibil atenuarea efectelor lor negative.
6. Alte măsuri prevăzute în noile linii directoare
Revizuirea orientărilor privind ajutoarele de stat pentru energie şi protecţia mediului a avut ca scop simplificarea şi extinderea sferei de acordare a ajutoarelor pentru eficienţă energetică, de exemplu, calcularea costurilor eligibile este în prezent mult mai simplă, iar intensităţile ajutoarelor au fost adaptate la aceste calcule simplificate ale costurilor.
De asemenea, normele revizuite permit acordarea de ajutoare de stat exceptate de la obligaţia de notificare, în baza RGECA, pentru gestionarea şi reciclarea deşeurilor.
Bibliografie:
European Commission, Improving State Aid for Energy and the Environment, Competition policy brief, Occasional discussion papers by the Competition Directorate-General of the European Commission, Brussels, 16.10.2014
European Commission, Communication from the Commission – Guidelines on State aid for environmental protection and energy 2014-2020, Official Journal of European Union,C 200/01, Brussels, 28.06.2014
European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Taking stock of the Europe 2020 strategy for smart, sustainable and inclusive growth, COM (2014) 130, Brussels, 19.03.2014
European Commission, Communication from the Commission – Community Guidelines on State Aid for Environmental Protection, Official Journal of European Union C 82/1, Brussels, 01.04.2008
1 European Commission, Improving State Aid for Energy and the Environment, Competition policy brief, Occasional discussion papers by the Competition Directorate-General of the European Commission, Brussels, 16.10.2014.
2 European Commission, Community Guidelines on State Aid for Environmental Protection, Notices from European Union Institution and Bodies, Official Journal of European Union C 82/1, Brussels, 01.04.2008.
3 European Commission, Communication from the Commission – Guidelines on State aid for environmental protection and energy 2014-2020.
4 European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Taking stock of the Europe 2020 strategy for smart, sustainable and inclusive growth, COM (2014) 130, Brussels, 05.03.2014.
5 Costurile egalizate(levelized costs)ale energiei electrice,pentru fiecare tehnologie,reprezintă costul unitar constant (pe KWh sauMWh) asociat ratei de actualizare a costurilor de investiţie, întreţinere şi funcţionare, pe perioada de exploatare a unei capacităţi de producţie.
6 Acestea sunt acorduri care permit statelor membre să apeleze la energia electrică din surse regenerabile, produsă într-un alt stat membru, pentru atingerea „ţintelor” naţionale de energie din SER, la nivelul anului 2020.
7 Costurile medii ale electricităţii în sectorul respectiv,calculate ca pondere în valoarea brută adăugată a sectorului.
