Autor: Dr. Andreea DRĂGOI
Motto: „Politica Agricolă Comună este vitală pentru asigurarea producţiei noastre alimentare şi a viitorului a mai mult de jumătate din teritoriile noastre.”
Comisarul UE pentru Agricultură, Dacian Cioloş
În Uniunea Europeană, spaţiul rural prezintă o importanţă majoră atât din punct de vedere economic, cât şi social, ca urmare şi necesitatea elaborării unor politici comune coerente în domeniu. Politica Agricolă Comună (P.A.C.) reprezintă cea mai veche dintre politicile comune şi a fost gândită ca un parteneriat între fermierii din spaţiul comunitar şi Uniunea Europeană, principalul său obiectiv fiind acela de a spori productivitatea sectorului agricol european, dar şi de a susţine o dezvoltare rurală sustenabilă, concept care a presupus reorientarea dinspre dimensiunea economică spre cea a bunăstării sociale şi umane. În cele ce urmează, ne propunem o analiză a potenţialului P.A.C. de a contribui la atingerea acestor obiective în contextul noului Cadru de Finanţare Multianual al UE pentru perioada 2014-2020.
I. Politica Agricolă Comună – istoric, evoluţii, noi direcţii de dezvoltare
Potrivit definiţiei OCDE [1], în prezent, aproximativ o cincime din populaţia UE trăieşte în zonele rurale care reprezintă aproape jumătate din teritoriul UE – 28. În conformitate cu cele mai recente statistici comunitare[2], actualmente, în UE există 12 milioane de fermieri, iar agricultura şi industria agroalimentară – care este foarte dependentă de sectorul agricol pentru aprovizionare – reprezintă 6 % din PIB-ul comunitar generând, totodată, 46 de milioane de locuri de muncă.
Graficul 1: Zonele rurale în UE-28, ponderea în totalul teritoriului şi populaţiei comunitare (în %)
Sursa: Realizat de autor pe baza datelor furnizate de DG Agriculture & Rural Development, Rural Development Report, Brussels, 2013
Notă: Potrivit clasificării NUTS3, regiunile din Uniunea Europeană se clasică, după densitatea populaţiei din zonele rurale în: PR – regiuni predominant rurale, cu mai mult de 50% din populaţie aflată în comunităţile rurale, IR- regiuni intermediare, cu o populaţie între 20% – 50% situată în zonele rurale şi PU – regiuni predominant urbane, cu mai puţin de 20% din populaţie aflată în comunităţile rurale. Clasificarea utilizată de statisticile comunitare, ia în calcul metodologia OCDE de definire a zonelor rurale, dar şi prezenţa centrelor urbane de mari dimensiuni.
În acest context, P.A.C., ca principal instrument de gestionare a dezvoltării rurale în Uniunea Europeană, are o importanţă strategică, aşa explicându-se faptul că i-a fost alocată o mare parte din bugetul UE, cu toate că fondurile au scăzut constant în ultimii ani (în prezent, acesta se situează la aproximativ 50%, faţă de 70% în anii `80).
În jumătate de secol de existenţă, P.A.C. s-a schimbat semnificativ devenind, dintr-o politică bazată pe subvenţionarea producţiei şi protecţia pieţelor interne faţă de producătorii non-europeni, o politică în care subvenţia nu mai urmăreşte stimularea producţiei, ci favorizează dezvoltarea rurală şi protejarea mediului. În prezent, P.A.C. este semnificativ reorientată spre atingerea a trei obiective majore: productivitate, competitivitate şi sustenabilitate.
Iniţial, P.A.C. s-a suprapus politicilor agrare şi sectorului agricol naţional, arealul rural european fiind considerat doar un sector economic, nepunându-se accent pe dimensiunea socială şi de mediu a acestuia. Ulterior, aşa cum s-a arătat în unele abordări teoretice[3], P.A.C. înglobează treptat şi obiectivul de dezvoltare durabilă, care presupune asumarea responsabilităţii pentru folosirea resurselor naturale şi a protecţiei mediului.
Figura 1: Evoluţia Politicii Agricole Comune – etape şi obiective
Perioada | Reglementări | Obiective |
1958 | Conferinţa de la Stresa | Înfiinţarea Politicii Agricole Comune, din necesitatea unei “fluidizări” a comerţului european cu produse agricole[4]. |
1962-1972 | Implementarea Politicii Agricole Comune, având ca pilon unic agricultura | Uniformizarea preţurilor la produsele agricole[5]. |
1973-1982 | Perioada „politicii prudente a preţurilor” | Introducerea cotelor de producţie, care limitau dreptul producătorilor la veniturile garantate în funcţie de un nivel maxim al producţiei (iniţial pentru cereale, lactate, zahăr). |
1992-1999 | Reforma Mac Sharry | Reducerea preţurilor la produsele care generau cele mai mari surplusuri, în special, cereale, carne de vită şi unt. Acordarea, către fermieri, a plăţilor compensatorii stabilite la hectar pentru culturile arabile, şi pe cap de animal pentru bovine. |
1999-2001 | Implementarea pilonului II – Dezvoltarea rurală | Măsuri – vizând calitatea produselor şi a procesului de producţie, preocuparea pentru mediul înconjurător, dezvoltarea multilaterală a zonelor rurale – sub o „umbrelă” comună, cea a politicii de dezvoltare rurală, care a devenit astfel cel de-al doilea pilon al P.A.C.. |
2003 | Reforma Politicii Agricole | Punctul central al noii reforme este „decuplarea” (The Syngle Farm Payment-SFP) care vizează eliminarea legăturii dintre producţie şi plăţi[6]. |
2011 -2013 | Noua Reformă a Politicii Agricole Comune | Potrivit noii reforme a P.A.C., distribuţia sprijinului prin plăţi directe se va face mai “echitabil” între statele membre şi anume decalajul plăţilor la ha se va reduce gradual faţă de media plăţilor directe din UE-27. Astfel, devine posibil transferul de sume între cei 2 piloni. |
Sursa: Sinteza autoarei pe baza literaturii de specialitate consultate.
II. Politica Agricolă Comună şi Noul Cadru de Finanţare comunitar în perioada 2014 – 2020
În februarie 2014, Comisia Europeană, prin DG Agriculture & Rural Development, a publicat un Raport[7] care sintetizează principalele direcţii de dezvoltare ale acestei politici comune în perioada 2014 -2020, precum şi implicaţiile asupra politicilor naţionale în domeniu, dar şi asupra producţiei agricole din statele membre.
Potrivit analizei publicate în raportul menţionat anterior, P.A.C. reprezintă o punte între aşteptările cetăţenilor din UE privind agricultura şi aşteptările fermierilor din ţările membre care se confruntă cu provocări economice şi de mediu, fiind, totodată, o investiţie din bugetul comunitar într-un sector strategic în termeni de securitate alimentară, mediu înconjurător şi creştere economică în zonele rurale.
Pentru a răspunde acestor aşteptări în noul context de finanţare, fondurile alocate în cadrul Politicii Agricole Comune şi al programelor de dezvoltare rurală ale statelor membre vor fi direcţionate prioritar către următoarele obiective:
- Creşterea competitivităţii agriculturii europene la nivel global şi naţional;
- Conservarea diversităţii sistemelor de producţie agricolă din ţările UE;
- Adaptarea producţiei agricole astfel la noile provocări de mediu legate de schimbările climatice şi protecţia resurselor naturale.
În acest context, se impune menţionat faptul că, în iunie 2013, instituţiile comunitare au adoptat un cadrul de reglementare care trasează noi direcţii de dezvoltare şi reformă pentru PAC. Noua reformă a P.A.C. a fost modelată de o dezbatere publică integrală cu cetăţenii comunitari şi instituţiile naţionale[8], având obiectivul de a permite adaptarea P.A.C. la noile provocări în ceea ce priveşte dezvoltarea sectorului rural din UE pe termen mediu şi lung. Potrivit noilor direcţii de evoluţie şi reformă ale P.A.C. în perioada 2014 -2020, aceasta se va concentra pe trei piloni fundamentali: ecologie şi eficienţa în agricultură, asigurarea unei alimentaţii sănătoase la preţuri accesibile şi revitalizarea zonelor şi comunităţilor rurale.
Figura 2: Direcţii de dezvoltare ale P.A.C. în perioada 2014-2020
Sursa: Sinteza autoarei pe baza literaturii de specialitate consultate.
III. Implicaţii ale noului context de finanţare ale P.A.C. pentru România
Bugetul P.A.C. alocat perioadei 2014-2020 se ridică la 373 de miliarde de euro pentru cele 28 de state membre, iar România are alocate fonduri de 17,5 miliarde de euro, în creştere faţă de exerciţiul bugetar anterior 2007-2013 (13,8 miliarde euro). Aceste fonduri suplimentate vor putea fi pe deplin valorificate dacă fermierii români vor fructifica, în special prin sistemul plăţilor directe, oportunităţile oferite de fiecare dintre cele trei direcţii de dezvoltare expuse anterior. De menţionat faptul că, deşi pe total fondurile au crescut pentru România, pentru Pilonul II – Dezvoltare Rurală acestea au scăzut cu 13,5%.
Graficul 2: Fonduri alocate pentru România în noul cadru de finanţare P.A.C. în perioada 2014 -2020 (miliarde euro)
Sursa: EC – „Overview of CAP Reform 2014 -2020”, 10.12.2013
III.1. Asigurarea securităţii alimentare
Pentru realizarea acestui deziderat, noile direcţii de finanţare ale P.A.C. îşi propun suplimentarea fondurilor pentru consolidarea poziţiei fermierilor în lanţul alimentar şi asigurarea unei mai bune protecţii a acestora împotriva volatilităţii preţurilor. Acest nou context de finanţare ar putea fi valorificat şi de către fermierii români, în condiţiile în care sunt preconizate distribuirea mai echitabilă a plăţilor directe între statele membre, între regiuni şi fermieri, pentru a valorifica la maxim tradiţiile, practicile agricole şi zonele rurale diferite ale Uniunii Europene.
De asemenea, noile prevederi ale P.A.C. stipulează reglementări care vor oferi fermierilor comunitari şi, implicit, celor români, posibilitatea de a obţine cel mai bun preţ de pe piaţă pentru produsele lor. Organizaţiile profesionale şi inter-profesionale vor avea noi posibilităţi pentru a-şi putea spori eficienţa, iar acestea vor fi sprijinite în vederea creşterii vânzărilor directe către consumatori.
În noul cadru de finanţare există reglementări care vor asigura fermierilor din UE o mai bună protecţie împotriva volatilităţii preţurilor. Pentru a face faţă volatilităţii preţurilor agricole, în noul cadru de finanţare, se prevede un buget anual de 2,5 miliarde de euro, iar pentru a răspunde ameninţărilor legate de schimbările climatice se constituie o rezerva de 500 de milioane de euro, ceea ce reprezintă un total de 3 miliarde de euro.
Potrivit noului cadru de finanţare, în perioada 2014 -2020 vor fi promovate fondurile mutuale[9] şi asigurarea veniturilor din agricultură, dar şi o nouă rezervă pentru situaţii de criză, care va asigura imediat sprijinul pentru fermieri în eventualitatea unei crize economice, a unei recesiuni legate de condiţiile meteorologice sau a unui alt tip de criză. Astfel, fondul pentru situaţii de criză va fi de 400 milioane de euro anual, la susţinerea sa contribuind redirecţionarea sumelor alocate pentru plăţile directe şi care nu au fost folosite de către fermieri în anul bugetar curent.
III.2. Revitalizarea zonelor rurale
Pentru a realiza obiectivul susţinerii dezvoltării dinamice a zonelor rurale, noile reglementări ale P.A.C. îşi propun creşterea numărului de fermieri din Uniunea Europeană, sporind atractivitatea acestui domeniu pentru tineri. În acest context, tinerii fermieri cu vârsta sub 40 de ani din România vor fi eligibili pentru un sprijin financiar suplimentar de 25% în primii cinci ani de activitate.
De asemenea, sunt prevăzute fonduri pentru stimularea ocupării forţei de muncă şi a antreprenoriatului, prin sprijinirea activităţilor rurale în vederea dezvoltării în alte sectoare pe lângă sectorul agroalimentar, de exemplu procesarea alimentelor sau turismul rural.
Trebuie menţionat faptul că pentru asigurarea unei mai bune distribuiri a sprijinului financiar în vederea stimulării creşterii şi a ocupării forţei de muncă, noile prevederi ale P.A.C. stipulează că numai fermierii activi vor beneficia de plăţi, iar persoanele care lucrează în zone mai puţin favorizate se califică pentru fonduri suplimentare, la fel şi micii fermieri a căror schemă de sprijin va fi simplificată.
Noul cadru de finanţare al P.A.C. prevede, de asemenea, o mai mare flexibilitate în sistemul plăţilor directe şi introduce Schema „verde” de plată, ce facilitează finanţarea activităţilor agricole care respectă cerinţele de mediu.
Figura 3: Noua structură a sistemului plăţilor directe[10] în cadrul P.A.C. în perioada 2014 -2020
Sursa: EC – „Overview of CAP Reform 2014 -2020”, 10.12.2013
De asemenea, statele membre beneficiază de posibilitatea unei mai bune direcţionări ale schemelor de plată, prin intermediul aşa numitelor „scheme opţionale”, dar şi al „plăţilor redistribuite” , prin aceste instrumente putând fi sprijiniţi fermierii cu exploataţii agricole sau ferme mici şi mijlocii. În perioada 2014 -2020, în cadrul P.A.C. vor fi admise şi „schemele de sprijin simplificate” pentru „micii fermieri”, astfel încât să le faciliteze accesul la finanţare şi să reducă “povara” administrativă cu care sunt confruntaţi.
III.3. Ecologie şi eficienţă în agricultură
În viziunea reformei P.A.C., viitorul agriculturii europene se defineşte sub egida a două tendinţe majore: ecologie şi eficienţă.
Pentru a atinge aceste două deziderate, în noul cadru de finanţare – în perioada 2014 -2020 – va fi încurajată utilizarea mai eficientă a resurselor naturale pentru combaterea schimbărilor climatice şi protecţia biodiversităţii, în acest context fiind prevăzută alocarea a 30% din plăţile directe şi 30% din fondurile pentru dezvoltare rurală pentru forme durabile de producţie. De asemenea, sunt prevăzute ajutoare specifice pentru agricultura organică. Reforma adoptată în iunie 2013 prevede că 30 % din ajutoarele directe acordate agricultorilor vor fi legate de practicile agricole eficiente pentru protecţia biodiversităţii, a calităţii solurilor şi a mediului în general. Este vorba, de exemplu, de diversificarea culturilor, de menţinerea unor păşuni permanente sau de zone ecologice pe teritoriul exploataţiilor.
Noul cadru de finanţare prevede şi dublarea fondurilor pentru cercetare, inovare şi schimb de cunoştinţe, inclusiv prin intermediul unui nou Parteneriat european pentru inovare, care va încuraja colaborarea mai strânsă între cercetători şi fermieri, ajutându-i să se modernizeze şi să îşi crească producţia, folosind mai puţine resurse pentru rezultate mai eficiente. În perioada 2014 -2020, prin intermediul P.A.C., vor fi alocate 4,5 miliarde de euro pentru cercetarea agricolă în scopul de a pune bazele unei strategii de creştere durabila a producţiei agricole şi de adaptare a acesteia la aşteptările consumatorilor din UE.
IV. Concluzii
Prin noua structură a plăţilor directe, dar si prin celelalte măsuri de sprijin pentru fermierii din ţările UE, Politica Agricolă Comună poate constitui, în perioada 2014 -2020, o cale pentru sporirea potenţialului economic al arealului rural din UE, încurajând, atât producţia agricolă de calitate şi competitivă, cât şi creşterea calităţii vieţii în acest sector.
Obiectivul P.A.C. de a sprijini fermierii din ţările UE este unul vital pentru sustenabilitatea zonelor rurale în condiţiile în care, deşi în prezent tot mai multe dintre acestea au ajuns să fie susţinute şi de factori din afara agriculturii, datorită diversificării structurii lor socio-economice, totuşi, într-o mare parte a spaţiului comunitar, agricultura rămâne un element propulsor esenţial al dezvoltării rurale. În aceste condiţii, noul cadru de finanţare al P.A.C. îşi propune să sprijine vitalitatea şi potenţialul economic al zonelor rurale din UE, prin încurajarea creării unui sector agricol competitiv şi dinamic, atractiv pentru toţi fermierii din ţările comunitare.
[1] Care defineşte zonele rurale în conformitate cu criteriul densităţii populaţiei (Vezi OECD – Maping rural/urban areas from population density grids, 2010).
[2] EC – The Common Agricultural Policy and agriculture in Europe, Brussels, 2013.
[3] Roberta Sonnino, Yoko Kanemasu and Terry Marsden – Sustainability and Rural Development, Rural Sociology Group, Wageningen University, 2012.
[4] La sfârşitul celui de-al doilea război mondial, producţia agricolă a cunoscut o scădere accentuată în Europa. Problema era gravă în special în Franţa şi Germania. Pentru a asigura continuitatea aprovizionării, guvernele au început să apeleze la importuri din America de Nord. Situaţia a început să se amelioreze în anii ‘50, când mecanizarea şi exodul unei părţi însemnate a forţei de muncă agricole înspre industrie au determinat creşterea productivităţii şi a producţiei agricole, precum şi a veniturilor fermierilor. Iniaţiativa unei reglementări europene a pieţei pentru produsele agricole a aparţinut Olandei, ale cărei exporturi de carne şi produse lactate, îndeosebi pe piaţa germană, erau ameninţate de concurenţa daneză. Aşezarea cadrului comercial pe baze unitare constituia, pentru olandezi, singura soluţie care putea să garanteze stabilitatea şi continuitatea exporturilor naţionale de produse agricole. Propunerea a fost bine primită şi de Franţa, care se confrunta cu mari surplusuri la producţia de grâu.
[5] Într-o primă etapă, cerealele (1964), urmate ulterior (1966) de produse lactate, carne de vită, zahăr, orez, plante oleaginoase, ulei de măsline.
[6] Noul sistem de plăţi permitea fermierilor să adopte decizii privind producţia bazându-se pe semnalele pieţei, mai degrabă decât pe politica de intervenţie.
[7] DG Agriculture&Rural Development – CAP – A partnership between Europe and farmers, Brussels, February 2014.
[8] European Commission – The Common Agricultural Policy after 2013 – Public Debate, Executive summary of contributions, Brussels, 2013
[9] Şi în perioada 2014 -2020, fondurile mutuale rămân un instrument important în dezvoltarea agriculturii în spaţiul comunitar, ele funcţionând foarte bine în sectoarele unde agricultorii sunt organizaţi ca sindicat sau ca organizaţie agricolă. Pe structura acestor organizaţii, se pot constitui aceste fonduri care, dincolo de apărarea intereselor agricultorilor în raport cu autorităţile, pot sprijini interesele acestora în raport cu piaţa, ele putând constitui un instrument util şi în ceea ce priveşte instalarea tinerilor fermieri în mediul rural.
[10] Plăţile directe contribuie la menţinerea activităţilor agricole pe tot teritoriul UE garantând astfel un minimum de stabilitate pentru veniturile agricultorilor. Ele permit, astfel, asigurarea viabilităţii pe termen lung a exploataţiilor agricole şi le protejează împotriva fluctuaţiei preţurilor. Plăţile directe reprezintă, în medie, 30 % din venitul agricol la nivelul UE. Dar, în ultimii ani, în cursul perioadelor de criză, plăţile directe au putut reprezenta peste 60 % din venitul agricol, precum în Suedia, Irlanda sau Danemarca în timpul crizei din 2008/2009.
