Politica Uniunii Europene în domeniul concurenței sprijină piața unică. Evoluții în anul 2012

Politica Uniunii Europene în domeniul concurenței sprijină piața unică. Evoluții în anul 2012  [1]

Prelucrare și sinteză: Dr. Virginia Câmpeanu

Uniunea Europeană este cea mai mare zonă economică și comercială din lume. Avantajul comparativ al UE pe scena mondială îl reprezintă piața sa unică, care cuprinde mai mult de jumătate de miliard de consumatori și peste 20 de milioane de întreprinderi. Absența sau restrângerea unei politici eficace a UE în domeniul concurenței ar submina piața unică, în detrimentul potențialului de creștere al UE, ale cărei economii – în special din zona euro – sunt din ce în ce mai interdependente. În același timp, politica în domeniul concurenței este esențială pentru a permite UE să ia măsuri drastice împotriva abuzurilor de poziție dominantă, a cartelurilor și a practicilor concertate care aduc prejudicii consumatorilor.

În 2012[2], Comisia Europeană a continuat să asigure o bună funcționare a pieței unice, în pofida apelurilor ocazionale la o atitudine mai flexibilă față de comportamentul anticoncurențial al întreprinderilor sau al statelor membre, având în vedere criza economică.
În cursul anului 2012, toate instrumentele politicii UE în domeniul concurenței – antitrust și de control al concentrărilor economice, precum și de control al ajutoarelor de stat – au continuat să fie întrebuințate ca pârghii în cadrul unor părți semnificative din piața unică.
Raportul Comisiei Europene din luna mai 2013 privind politica în domeniul concurenței in anul 2012 se axează pe rolul jucat de politica de concurență în exploatarea potențialului pieței unice de a genera creștere economică.

In anul 2012 activitatea de asigurare a respectării normelor UE în materie de concurență s-a concentrat în special asupra sectoarelor de importanță sistemică și transversală pentru economia UE: serviciile financiare; principalele industrii de rețea, cum ar fi energia, telecomunicațiile și serviciile poștale; piețele bazate pe utilizarea intensivă a cunoașterii, cum ar fi telefoane inteligente (smartphones), cărțile digitale și produsele farmaceutice. În aceste sectoare, asigurarea respectării normelor UE în materie de concurență (care se aplică în principal ex-post) vine în completarea reglementării pieței unice.

1. Politica în domeniul concurenței  vine în sprijinul unui sector financiar mai echitabil și mai transparent

Un sistem bancar viabil, transparent și competitiv care asigură finanțare pentru economia reală reprezintă o condiție prealabilă necesară pentru restabilirea creșterii durabile. Criza financiară și economică actuală își are originea în sectorul financiar și orice strategie de ieșire presupune să se abordeze cauzele profunde ale crizei. Pornind de la această premisă, în 2012 Comisia Europeană a continuat să aplice normele în materie de ajutor de stat pentru a controla părțile în cauză ale sectorului bancar din UE.

• Regimul de urgență temporar ca instrument de restructurare a băncilor

La izbucnirea crizei financiare în 2008 și 2009, controlul ajutoarelor de stat a devenit principalul instrument disponibil la nivelul UE pentru a face față acestei situații fără precedent. Comisia a pus rapid în aplicare un regim special al ajutoarelor de stat pentru a controla operațiunile de salvare a băncilor aflate în dificultate de către guverne, astfel încât  să se garanteze stabilitatea sistemului financiar în sens mai larg[3] și să se asigure buna funcționare a pieței unice.

Între 1 octombrie 2008 și sfârșitul anului 2011 au fost transferate către bănci aproximativ 1 600 miliarde EUR. Suma asumată de guvernele UE a fost, de fapt, de trei ori mai mare. Cea mai mare parte din această sumă a luat forma garanțiilor guvernamentale menite să acopere obligațiile băncilor și alte forme de sprijin pentru asigurarea lichidității, reprezentând peste 9 % din PIB-ul UE, în timp ce recapitalizările și sprijinul pentru active depreciate s-au ridicat la peste 3 % din PIB-ul UE. Regimul temporar special a continuat să garanteze faptul că băncile în cauză au beneficiat de sprijin în aceleași condiții, în ansamblul pieței unice. În temeiul acestor norme temporare, care rămân în vigoare atât timp cât condițiile de piață și economice impun acest lucru, băncile din UE aflate în dificultate pot primi sprijin guvernamental cu condiția să se restructureze.

• Redresarea sectorului financiar pentru a sprijini economia reală, asigurând în același timp protecția contribuabililor

Restructurarea băncilor individuale a continuat să fie ghidată de necesitatea de a asigura modele de afaceri viabile care sprijină economia reală. Au fost luate decizii care implică reducerea costurilor, cesionarea activelor și concentrarea pe activitățile de bază în ceea ce privește, printre altele, unele dintre băncile germane regionale Landesbanken (NordLB și BayernLB), băncile spaniole CAM și UNNIM și Banca letonă de credit ipotecar.

• Politica în domeniul concurenței secondează legislația privind piața unică a UE care vizează creșterea transparenței, a echității și a solidității piețelor financiare

Este în curs de elaborare un pachet ambițios de reglementare a pieței unice care vizează sporirea transparenței piețelor financiare în scopul de a aborda cauzele profunde ale crizei financiare în domenii cum ar fi instrumentele derivate.

– În 2012, Comisia a continuat să investigheze un număr de cazuri de încălcare a normelor antitrust legate de ratele de referință Libor, Euribor și Tibor. O serie de bănci și de brokeri fac obiectul investigației. În opinia Băncii Reglementelor Internaționale (BIS), în iunie 2012[4] valoarea de piață brută a instrumentelor financiare derivate pe rata dobânzii emise în toate monedele era de 19 000 miliarde USD. Produsele respective joacă un rol esențial în gestionarea riscurilor în cadrul pieței unice. Investigațiile Comisiei privind încălcarea normelor în materie de antitrust au fost lansate înainte de scandalul Libor, provocat de dezvăluirile privind manipularea Libor/Tibor și, ulterior, privind ratele de referință Euribor, care au determinat, de asemenea, inițierea de anchete penale și de investigații.
– Comisia a continuat, de asemenea, două investigații antitrust deschise în 2011 pe piața swapurilor pe riscul de credit (CDS).
– Comisia a utilizat în 2012 instrumentele de control al concentrărilor economice pentru a asigura prețuri competitive pentru societățile care își gestionează riscurile prin efectuarea de investiții în instrumente financiare derivate în UE. La 1 februarie 2012, Comisia a interzis concentrarea economică propusă între Deutsche Börse și New York Stock Exchange Euronext. Comisia a ajuns la concluzia că operațiunea de concentrare ar elimina concurența și conduce la un cvasimonopol pe unele piețe ale instrumentelor derivate, în special pe piețele mondiale ale instrumentelor derivate europene pe acțiuni individuale și pe indici pe acțiuni, precum și ale instrumentelor derivate europene pe rata dobânzii. În domeniile respective, cele două burse erau de facto singurii actori de talie mondială 

• Facilitarea tranzacțiilor în cadrul pieței unice printr-o mai bună funcționare a sistemelor de plată

În 2012, Comisia a continuat să acționeze pentru a asigura aplicarea normelor în materie de antitrust împotriva comportamentului anticoncurențial legat de comisioanele interbancare multilaterale (CIM) percepute de societățile care emit carduri de credit, în special Visa și MasterCard.

2. Reformarea ajutoarelor de stat pentru a dezvolta în continuare piața unică și a susține creșterea, în contextul resurselor publice limitate

În anul 2012 au fost adoptate primele decizii care aplică noul cadru privind ajutoarele de stat pentru serviciile de interes economic general (SIEG), adoptat în 2011.

• Intrarea în vigoare a noilor norme privind SIEG: exploatarea optimă a bugetelor publice limitate pentru a susține modelul social și economic european

Serviciile de interes economic general sunt servicii publice care nu ar putea fi furnizate de forțele pieței, prin ele însele, sau cel puțin nu într-o formă care ar fi disponibilă pentru toți. SIEG sunt parte integrantă a modelului european al economiei sociale de piață.

Noile norme privind SIEG (care au intrat în vigoare la 31 ianuarie 2012) sprijină autoritățile publice în vederea proiectării unor servicii mai inteligente, mai eficiente și mai eficace în domenii cum ar fi energia, transporturile, telecomunicațiile și serviciile poștale.

3. Promovarea concurenței în industriile de rețea– coloana vertebrală a pieței unice

3.1 Integrarea piețelor energetice pentru a susține dezvoltarea durabilă

Pentru eliminarea obstacolelor rămase pe piețele gazelor și energiei electrice este nevoie de legislație privind piața unică, susținută de politica în domeniul concurenței.

În 2011 a fost adoptat un al treilea pachet legislativ în materie de gaze și energie electrică, care se află în prezent în proces de punere în aplicare în vederea creării, la nivelul UE, a unei piețe unice a energiei până în 2014.

• Reorientarea către est a asigurării respectării normelor în materie de antitrust în sectorul energetic

Recent, și în special în cursul anului 2012, accentul s-a mutat către est. Rețelele de gaze din Europa Centrală și de Est au tendința de a fi mai puțin interconectate la nivel transfrontalier decât rețelele din Europa de Vest.

– În cazul CEZ, referitor la un presupus abuz de poziție dominantă din partea operatorului tradițional de pe piața cehă a energiei electrice, Comisia a efectuat în 2012 teste de piață cu privire la angajamentele structurale menite să corecteze blocarea pieței de energie electrică din Republica Cehă.
– În Bulgaria, Comisia investighează potențiala blocare a pieței de către compania națională BEH gas, precum și obstacolele în calea comerțului transfrontalier cu energie electrică.
– La 11 decembrie 2012 Comisia a deschis procedura antitrust oficială împotriva OPCOM, care le permite producătorilor și cumpărătorilor să încheie tranzacții cu energie electrică în România, și a Transelectrica, societatea-mamă a acesteia, o întreprindere de stat care controlează rețeaua de electricitate în statul membru în cauză. Comisia și-a exprimat îngrijorarea în legătură cu faptul că este posibil ca OPCOM să abuzeze de poziția sa dominantă prin discriminarea întreprinderilor în funcție de naționalitate sau de locul unde își au sediul. Bursele energiei electrice joacă un rol esențial în formarea transparentă și fiabilă a prețurilor energiei electrice.
– În 2012, Comisia a deschis, de asemenea, o procedură antitrust împotriva Gazprom în legătură cu presupusul comportament al acestei societăți pe o serie de piețe ale gazelor din Europa Centrală și de Est.(Gazprom ar putea deține și abuza de o poziție dominantă pe piețele din amonte ale furnizării de gaze din Europa Centrală și de Est, pe unele dintre acestea Gazprom fiind practice singurul furnizor.)

• Luarea în considerare a întreprinderilor energointensive în cadrul schemei UE de comercializare a certificatelor de emisii

Comisia a adoptat, de asemenea, o serie de norme importante în materie de ajutor de stat, legate de piețele energiei electrice. Reforma convenită în 2009 a schemei UE de comercializare a certificatelor de emisii (ETS), care produce efecte începând din 2013, înseamnă că producția de energie electrică nu va mai beneficia de cote gratuite de emisii de CO2, ceea ce ar putea conduce la facturi de electricitate mai mari pentru societățile din UE.

Normele adoptate le permit statelor membre să compenseze, pentru instalațiile din majoritatea sectoarelor energointensive, o parte din eventualele creșteri ale costului energiei electrice rezultate în urma aplicării ETS, începând cu 2013.

Sectoarele eligibile pentru compensare include producătorii de aluminiu, cupru, îngrășăminte, oțel, hârtie, bumbac, produse chimice și unele materiale plastice.

Noul regim de ajutoare le permite statelor membre să împiedice transferarea producției din UE înspre țări terțe cu mai puține reglementări în domeniul protecției mediului, ceea ar putea submina obiectivul reducerii globale a emisiilor de gaze cu efect de seră.

3.2 Secondarea legislației privind piața unică în domeniul telecomunicațiilor

În ultimii 15 ani, legislația UE privind piața unică a făcut progrese importante în ceea ce privește introducerea concurenței pe piețele de telecomunicații. În prezent, operatorii tradiționali nu mai dețin monopoluri și sunt obligați să ofere servicii  angro și acces la rețea operatorilor alternativi. Suntem încă departe de realizarea pieței unice a UE în sectorul telecomunicațiilor; în schimb, ne confruntăm cu numeroși operatori activi pe 27 de piețe separate. Mai mult, există încă obstacole care limitează posibilitatea consumatorilor de a profita pe deplin de liberalizarea pieței.

Un studiu recent privind furnizarea de servicii de internet arată că lipsa de informații transparente și comparabile, precum și barierele contractuale (cum ar fi durata îndelungată a contractului și penalitățile pentru rezilierea anticipată a contractului) descurajează consumatorii să își schimbe furnizorul.

• Abordarea puterii pe piață și a fragmentării piețelor de telecomunicații în paralel cu legislația privind piața unică

În acest context, este nevoie ca asigurarea ex post a respectării legislației UE în domeniul concurenței să însoțească reglementarea ex ante a pieței unice, în special în scopul de a asigura condiții egale de acces pentru operatorii nou intrați pe piață.

În temeiul Regulamentului UE privind concentrările economice, Comisia Europeană a aprobat în mod necondiționat crearea unei asociații în participațiune între Vodafone, Telefónica și Everything Everywhere în domeniul comerțului mobil în Regatul Unit. Comerțul mobil sau „portofelele mobile” reprezintă un sector nou, cu evoluție rapidă. Preocuparea centrală a Comisiei a fost aceea de a se asigura că tipurile de piețe respective rămân deschise, astfel încât să poată apărea mai multe soluții concurente fără obstacole nejustificate.

În decembrie 2012, Comisia a aprobat, de asemenea, achiziționarea de către Hutchison 3G Austria a concurentului său Orange, numărul de operatori reducându-se astfel de la patru la trei. Autorizarea fost condiționată de o serie de cerințe. Hutchison s-a angajat să pună la dispoziție o serie de frecvențe radio, condiție necesară pentru intrarea pe piață a unor noi operatori de rețele de telefonie mobilă. De asemenea, Hutchison s-a angajat să asigure accesul angro pentru maximum 16 operatori virtuali care nu dispun de o rețea proprie completă. Înainte de punerea în aplicare a concentrării economice, părțile au fost obligate să încheie un acord cu noul operator.

• Sprijinirea introducerii de infrastructuri în bandă largă pe întregul teritoriu al pieței unice

Introducerea de noi infrastructuri pentru rețelele în bandă largă din întreaga piață unică a reprezentat o altă orientare strategică a politicii UE în domeniul concurenței în 2012. În acest caz, principala provocare a fost aceea că, deși operatorilor comerciali le revine cea mai mare parte a investițiilor, aceștia nu sunt stimulați să își extindă rețelele în zone izolate, cu densitate scăzută a populației și în zone rurale, unde piața, pe cont propriu, nu va reuși să suporte costurile aferente. În același timp, Agenda digitală – una dintre inițiativele emblematice din Strategia Europa 2020 – are ca obiectiv să asigure accesul tuturor europenilor la serviciile de bază în bandă largă până în 2013 și urmărește să garanteze că, până în 2020, (i) toți europenii au acces la internet mult mai rapid (peste 30 Mbps) și (ii) cel puțin 50 % dintre gospodăriile europene sunt abonate la conexiuni la internet ultrarapide

(peste 100 Mbps). Este clar că în unele cazuri sunt necesare subvenții guvernamentale pentru a remedia disfuncționalitățile pieței; într-adevăr, în ultimii doi ani Comisia a aprobat ajutoare în valoare de aproximativ 4 miliarde EUR

3.3 Promovarea unor servicii poștale transfrontaliere eficiente, asigurând în același timp serviciul public

Serviciile poștale reprezintă o altă industrie de rețea clasică, esențială pentru funcționarea pieței unice. Multe întreprinderi europene se bazează din ce în ce mai mult pe livrările efectuate exact la timp, în scopul de a păstra costurile de stocare la un nivel optim. Acestea utilizează deseori serviciile de coletărie rapidă în cadrul lanțurilor lor logistice, în special în ceea ce privește expedițiile transfrontaliere. În același timp, sectorul poștal constituie un serviciu fundamental de interes economic general (SIEG), care ar putea necesita ajutor de stat în situațiile în care piața în sine nu ar garanta servicii universale și accesibile ca preț. Normele UE privind concurența și piața unică reconciliază aceste două imperative.

• Introducerea treptată a noilor norme care asigură viabilitatea serviciilor de interes economic general și concurența loială pe întreaga piață unică

Noul cadru pentru ajutoarele de stat în favoarea SIEG care a intrat în vigoare la 31 ianuarie 2012 s-a aplicat pentru prima dată în sectorul poștal. În martie 2012, Comisia a adoptat două decizii privind UK Post Office Limited pe baza noului cadru privind SIEG. În mod similar, Comisia a aprobat o facilitate fiscală în valoare de 764 de milioane EUR

acordată de Franța în favoarea La Poste, operatorul tradițional francez, pentru a-i permite acestuia să își acopere costurile legate de menținerea unei densități mari a serviciilor poștale din 2008 până în 2012. De asemenea, Comisia a autorizat acordarea de compensații în valoare de 1,2 miliarde EUR pentru costurile suportate de La Poste în îndeplinirea misiunii sale de a transporta și livra presa pe parcursul aceleiași perioade Cele două măsuri de ajutor au fost considerate ca fiind compatibile cu normele UE în materie de ajutor de stat, deoarece

compensează doar parțial costurile nete aferente misiunilor importante de serviciu public care îi revin întreprinderii La Poste și, prin urmare, nu i-au conferit acesteia niciun avantaj competitiv neloial în cadrul pieței unice.

Sectorul poștal a necesitat o atenție sporită, dat fiind faptul că a fost complet liberalizat în întreaga UE până la sfârșitul anului 2012.

4. Sprijin pentru deblocarea potențialului economiei cunoașterii

4.1 Prevenirea utilizării abuzive în noile sectoare digitale și în sectoarele digitale cu creștere rapidă

În sectoarele digitale, efectele de rețea și de blocaj pot crea poziții inatacabile pe piață, care ar putea fi utilizate pentru a exclude concurenții sau operatorii nou intrați. O provocare majoră în cazurile legate de economia digitală este aceea că piețele în cauză evoluează de obicei extrem de rapid, necesitând o intervenție promptă și eficace.

• Facilitarea inovării constante în sectoarele digitale, de la telefoane inteligente (smartphones) la muzică

Potențiala utilizare abuzivă a brevetelor esențiale pentru aplicarea unor standarde în cadrul așa-numitelor războaie ale brevetelor dintre producătorii de telefoane inteligente a reprezentat o preocupare specială pe parcursul anului.

Comisia a luat în considerare problema brevetelor esențiale pentru aplicarea unor standarde prin prisma regulamentului UE privind concentrările economice atunci când a aprobat achiziționarea Motorola de către Google. Comisia a inițiat, de asemenea, trei proceduri referitoare la posibilitatea ca Samsung și Motorola să fi abuzat de brevetele lor esențiale pentru aplicarea unor standarde, în parte pentru a oferi mai multă claritate în acest domeniu în care Comisia a primit numeroase plângeri pe parcursul anului.

• Deciziile privind angajamentele ca alternativă flexibilă pentru a asigura reinstituirea rapidă a concurenței pe piețele digitale cu evoluție rapidă

Deciziile privind angajamentele, precum cea utilizată în cazul cărților digitale pot elimina necesitatea de a efectua proceduri îndelungate și îi permit Comisiei să obțină rezultate concrete pentru consumatori. Cu toate acestea, o astfel de abordare funcționează doar în cazul în care angajamentele asumate sunt respectate cu strictețe. În caz contrar, Comisia are competența de a impune amenzi.

La 12 decembrie 2012, Comisia a adoptat o decizie privind angajamentele în sectorul cărților digitale, o altă parte nouă, cu evoluție rapidă, a economiei digitale, prin care a conferit caracter obligatoriu din punct de vedere juridic angajamentelor propuse de Apple și de cei patru editori internaționali de carte digitală: Simon & Schuster (CBS Corp.), Harper Collins (News Corp.), Hachette livre (Lagardère Publishing) și Verlagsgruppe Georg von Holtzbrinck (proprietarul, printre altele, al Macmillan).

Comisia a deschis, în decembrie 2011, procedura împotriva acestor societăți, precum și a unui al cincilea editor internațional de carte digitală, și anume Penguin (Pearson Group). În decizia sa, Comisia și-a exprimat îngrijorarea în legătură cu posibilitatea ca Apple și cei patru editori internaționali de carte digitală să fi acționat concertat pentru a limita concurența prin prețul cu amănuntul pe piața cărții digitale din Spațiul Economic European (SEE), încălcând normele UE în materie de antitrust.

4.2 Împiedicarea utilizării abuzive a DPI în sectorul farmaceutic

Produsele farmaceutice reprezintă un alt sector în care cunoștințele, invențiile și ideile, precum și drepturile de proprietate intelectuală (DPI) pe care le reprezintă acestea sunt de o importanță majoră. Cu toate acestea, în sectorul respectiv există tentația pentru titularii de brevete și societățile generice de a încheia înțelegeri anticoncurențiale care să întârzie intrarea pe piață a medicamentelor generice mai ieftine, în special în cazul în care protecția oferită de brevetul de bază în legătură cu substanța activă se apropie de termenul de expirare sau a expirat.

În ceea ce privește asigurarea respectării normelor în materie de antitrust, în 2012 Comisia a transmis comunicări privind obiecțiunile unui număr de peste paisprezece întreprinderi în cadrul a două cazuri importante care implică posibile înțelegeri anticoncurențiale și practici unilaterale in acest domeniu.

Comisia a continuat să monitorizeze acordurile amiabile potențial dăunătoare în materie de brevete încheiate între societățile inovatoare și societățile generice. În iulie 2012, Comisia a emis cel de-al treilea raport de monitorizare privind acordurile amiabile în materie de brevete încheiate în sectorul farmaceutic. Raportul a confirmat faptul că, în timp ce numărul total de acorduri amiabile încheiate a crescut semnificativ, proporția acordurilor amiabile care ar putea pune probleme de concurență s-a redus cu jumătate în comparație cu nivelurile observate în momentul efectuării anchetei sectoriale. Proporția acordurilor amiabile care ar putea pune probleme s-a stabilizat la 11 %, în comparație cu cifra de 21 % identificată în urma anchetei sectoriale. În același timp, numărul total de acorduri amiabile încheiate anual a ajuns la 120, o creștere de 500 % față de constatările anchetei sectoriale. Majoritatea acordurilor amiabile nu par să pună probleme din perspectiva normelor în materie de antitrust.