Primul bilanţ complet al reformei cadrului de reglementare a sectorului financiar din Uniunea Europeană

Autor: Dr. Lucia IORDACHE

Comisia Europeană a lansat reforma fundamentală a cadrului de reglementare şi supraveghere al sectorului financiar, ca răspuns la impactul crizei financiare declanşate în 2008. Obiectivul general al reformei legislaţiei financiare este acela de a reface stabilitatea financiară la scară globală şi de a crea un sistem financiar care să sprijine economia şi să contribuie la repunerea UE pe direcţia creşterii sustenabile. Pentru îndeplinirea acestui obiectiv general, Comisia a propus peste 40 de măsuri, în mai puţin de 5 ani, dintre care cele mai multe au fost adoptate, iar multe sunt deja în vigoare. La 15 mai 2014, Comisia Europeană a publicat primul bilanţ al îndeplinirii programului de reformă a reglementărilor privind sectorul financiar din UE. 

Contextul reformei cadrului de reglementare a sectorului financiar

Criza financiară a generat o profundă recesiune în ţările membre ale UE şi a condus la pierderi masive în domeniul producţiei, creşterea substanţială a şomajului, reduceri importante ale veniturilor gospodăriilor şi deteriorarea încrederii în sistemul financiar. Rata şomajului s-a majorat de la nivelul scăzut anterior crizei, de 7,2% în 2007, la 10,8% în 2013; numărul şomerilor a crescut în această perioadă cu 9,3 milioane persoane. Încrederea în sistemul financiar a fost serios deteriorată în cursul crizei, iar multe gospodării din ţările membre au suferit pierderi importante de venituri.  

üPentru prevenirea colapsului acestui sistem, în perioada 2008 – 2012 statele membre au acordat ajutoare de stat în valoare totală de 1,5 trilioane de euro, reprezentând peste 12% din PIB total al UE.

Amplificarea crizei şi apariţia riscurilor specifice, care au pus în pericol stabilitatea financiară în Zona euro şi pe ansamblul UE, a pus în evidenţă necesitatea unei integrări mai profunde, prin care sectorul bancar să fie consolidat şi încrederea în euro să fie restabilită.Măsurile de îmbunătăţire a reglementării şi supravegherii pieţelor şi instituţiilor financiare ale UE au fost adoptate de Comisia Europeană în vederea creării unui sector financiar sigur şi responsabil, care să contribuie la creşterea economică şi să asigure o transparenţă sporită, o supraveghere eficientă, o mai mare stabilitate şi rezistenţă la şocuri, precum şi o protecţie mai bună a consumatorilor şi a investitorilor. 

Având în vedere natura globală a sistemului financiar, stabilirea programului ambiţios de reforme a fost coordonată cu partenerii internaţionali ai UE din cadrul G20 şi cu Comisia pentru Stabilitate Financiară^[1]. La nivel european au fost adoptate măsuri suplimentare, pentru soluţionarea deficienţelor instituţionale şi consolidarea pieţei unice a serviciilor financiare.

Analiza implementării programului de reformă a reglementărilor privind sistemul financiar

Cele peste 40 de propuneri de documente legislative prezentate de Comisie, începând din 2008, conţin măsuri privind limitarea bonusurilor primite de bancheri, creşterea rezervelor de lichidităţi deţinute de bănci, sporirea transparenţei privind fondurile speculative, agenţiile de rating, contrapărţile centrale şi activităţile de negociere complexe, precum şi îmbunătăţirea protecţiei consumatorilor.

În acest stadiu, când au fost deja adoptate de către Consiliul de Miniştri şi Parlamentul European cele mai multe dintre măsurile de reformă propuse, Comisia Europeană a publicat, la 15 mai 2014, un pachet de documente în care prezintă prima analiză cuprinzătoare a îndeplinirii programului de reformă a cadrului de reglementare privind sectorul financiar al UE^[2]. Prin această analiză, Comisia Europeană evidenţiază modul în care reformele vor avea ca rezultat un sector financiar mai sigur şi responsabil, prin întărirea stabilităţii financiare, consolidarea pieţei unice pentru servicii financiare şi îmbunătăţirea eficienţei, concomitent cu sporirea integrităţii şi a încrederii pe această piaţă.

Comisia examinează coerenţa generală a implementării reformelor şi impactul economic realizat sau anticipat, inclusiv interacţiunile şi sinergiile între diferitele reforme. Fiecare propunere de reformă, atunci când a fost adoptată, a fost acompaniată de o evaluare riguroasă a impactului, analizând în detaliu costurile asociate şi beneficiile. Pe baza evaluărilor existente, Comisia analizează dacă măsurile individuale de reformă şi-au atins obiectivele sau vor putea să conducă la îndeplinirea acestora şi la realizarea beneficiilor prevăzute. De asemenea, sunt examinate costurile potenţiale şi consecinţele negative nedorite ale reglementărilor, precum şi modul în care acestea interacţionează şi au efecte complementare.      

Comentând acest prim bilanţ, preşedintele Comisiei Europene, José ManuelBarroso, a precizat că industria serviciilor financiare trebuie să prospere şi să îşi îndeplinească rolul important în cadrul UE, acela de a acorda credite cetăţenilor şi companiilor şi, astfel, să contribuie la refacerea economiei ţărilor membre:

“Comisia a introdus reguli comune pentru a asigura că, în cazul falimentului unei bănci, în primul rând acţionarii şi alţi investitori îşi asumă costul, nu contribuabilii. Comisia a  propus o taxă pe tranzacţiile financiare pentru a asigura că operatorii financiari plătesc, în mod corect, ceea ce datorează finanţelor publice. De asemenea, a fost creată Uniunea Bancară – o autoritate de supraveghere unică şi un fond comun finanţat de bănci – pentru ţările care fac deja parte din Zona euro şi pentru alte ţări care vor  adera la aceasta.”

Potrivit comisarului pentru Piaţa Internă şi Servicii, Michel Barnier, „Comisia a încercat întotdeauna să găsească soluţii care să reducă riscurile pentru stabilitatea financiară şi pentru consumatori, permiţând totodată sectorului financiar să asigure un flux sustenabil de finanţare a economiei, care să sprijine creşterea economică şi investiţiile. Odată cu adoptarea celor mai multe dintre reglementările propuse, este necesară o primă evaluare a impactului general al noilor reglementări, al costurilor şi beneficiilor şi a modului în care măsurile de reformă interacţionează.”

Pachetul publicat de Comisia Europeană, privind primul bilanţ al programului de reformă include :

• Comunicarea Comisiei”Un sector financiar reformat pentru Europa”;
• o analiză economică detaliată, care explică modul cum reformele remodelează sectorul financiar şi beneficiile care rezultă din aplicarea acestor măsuri.

Comunicarea Comisiei Europeneprezintă obiectivele care au ghidat Comisia, trece în revistă reformele propuse şi analizează impactul individual şi general al măsurilor, incluzând interacţiunile între diferitele reforme.

 Obiectivele măsurilor de reformă:

• întărirea stabilităţii financiare şi a rezistenţei sistemului financiar, pentru a reduce atât posibilitatea declanşării în viitor a unor crize financiare în UE, cât şi impactul lor negativ;
• refacerea şi adâncirea pieţei unice a serviciilor financiare;
• asigurarea integrităţii pieţei şi a încrederii în sistemul financiar al UE, prin protejarea consumatorilor şi a investitorilor, combaterea abuzurilor de poziţie dominantă pe piaţă şi creşterea transparenţei;
• îmbunătăţirea eficienţei sistemului financiar al UE, asigurând totodată minimizarea costurilor tranzacţiilor şi stabilirea corectă a preţurior serviciior financiare, pentru a reflecta riscurile implicate.

Elementele principale ale analizei economice privind impactul reformelor din sectorul financiar

Potrivit Comisiei Europene, îndeplinirea programului de reglementare financiară al UE este un proces gradual. Multe măsuri legislative au fost adoptate recent, iar unele nu au intrat încă în vigoare. Ar fi deci prematur un bilanţ final. Ca urmare, această analiză economică este, în special, de natură calitativă şi trebuie să fie înţeleasă ca începutul unui proces mai lung de evaluare sistematică a impactului reformelor.

Comisia apreciază că, în acest proces, va fi dificilă identificarea efectelor reglementărilor separate de alţi factori, cum sunt consecinţele directe ale crizei (de exemplu, creşterea aversiunii faţă de risc, condiţiile nesigure pe piaţă, intervenţiile politicii monetare, şi ratele scăzute ale dobânzilor), precum şi schimbările mai ample macroeconomice, tehnologice şi demografice^[3].

Condiţiile existente pe piaţă înainte de criză nu pot fi elemente de referinţă relevante, deoarece agenda reformei în sectorul financiar urmăreşte, în mare parte, tocmai evitarea repetării unei astfel de crize. În plus, evaluarea cantitativă a multor măsuri de reformă este împiedicată de limitarea severă a datelor disponibile. Pentru multe variabile ale pieţei, nu sunt publicate date sau cele existente nu acoperă suficient anii anteriori, pentru a permite o analiză relevantă. De asemenea, pentru multe efecte este dificilă cuantificarea pe baza modelelor disponibile. Ca urmare, nu ar fi posibilă realizarea unei estimări cantitative corecte şi cuprinzătoare a costurilor totale şi a beneficiilor reglementărilor.

Principalele beneficii aşteptate ale reformei

Comisia Europeană precizează căbeneficiile totale aşteptate ca rezultat al măsurilor de reformă din sectorul financiar vor depăşi costurile prevăzute, atât în cazul aplicării fiecărei reglementări, cât şi în evaluarea efectelor reformei pe ansamblu. Combinarea efectelor unor reglementări creează deja sinergii pozitive importante în sistemul financiar (de exemplu între pachetul de măsuri privind cerinţele de capital în sectorul bancar şi reforma pieţelor produselor derivate).

• Conform simulărilor realizate de Comisie, reformele din sectorul bancar sunt estimate să aducă, anual, beneficii macroeconomice legate de reducerea incidenţei şi a costurilor viitoarelor crize, reprezentând circa 0,6-1,1% din PIB al UE (sau circa 75-140 miliarde de euro anual, pe baza PIB realizat de UE în 2013); la acestea se adaugă beneficiile generate de alte reforme care au scopul să întărească stabilitatea sectorului financiar.
• Reformele aplicate dau autorităţilor de supraveghere posibilitatea să monitorizeze pieţele care înainte nu intrau sub supravegherea lor şi să garanteze transparenţa pentru toţi participanţii pe piaţă.
• Măsurile adoptate stabilesc noi standarde ambiţioase, care vor limita preluarea de riscuri excesive, şi vor face instituţiile financiare mai rezistente la şocuri. În cazul preluării riscului, povara este transferată de la contribuabili la aceia care obţin câştiguri financiare în urma activităţilor riscante.
• Reformele fac funcţionarea pieţelor financiare mai eficientă, în interesul consumatorilor, întreprinderilor mici şi mijlocii şi al economiei, în ansamblu.
• Măsurile de reformă consolidează piaţa unică a serviciilor financiare, în special datorită acţiunilor Autorităţilor europene de supraveghere, în cadrul Sistemului European de Supraveghere Financiară, care este în vigoare din 2011^[4].
• Uniunea bancară constituie o etapă fundamentală a integrării europene şi este esenţială nu numai pentru Zona euro, ci şi pentru ansamblul UE.
• Pe ansamblu, reformele contribuie la îndeplinirea obiectivului major privind realizarea unui sistem financiar care sprijină economia şi facilitează creşterea economică durabilă.

Principalele costuri anticipate, inclusiv consecinţele nedorite

Comisia Europeană precizează că reformele din sistemul financiar impun costuri, dar multe dintre acestea sunt costuri private ale unor intermediari financiari (şi ale acţionarilor şi angajaţilor acestora), care trebuie să ia în calcul costurile pentru a se conforma noilor reglementări şi cerinţelor de ajustare a modului cum sunt conduse afacerile. O parte din aceste costuri sunt determinate de ajustarea temporară şi apar în procesul de tranziţie către un sistem financiar mai stabil şi mai responsabil.

Pe termen lung, sunt mai relevante costurile pe care intermediarii financiari le vor suporta, în mod regulat, pentru a se conforma cerinţelor de reglementare mai stricte după perioada de tranziţie. Se anticipează că aceste costuri vor fi depăşite de beneficiile la nivelul societăţii, generate de creşterea stabilităţii şi integrităţii sistemului financiar.

Pentru bunăstarea economică, sunt relevante costurile agregate la nivelul societăţii şi beneficiile, de exemplu, impactul asupra tuturor părţilor interesate din economie, inclusiv utilizatorii serviciilor financiare (depozitarii, beneficiarii de împrumuturi şi alţi consumatori de servicii financiare), contribuabilii şi economia pe ansamblu. 

Comisia a ţinut seama, în procesul de reformă, de costurile potenţiale ale reglementărilor şi, în special, de interacţiunile dintre noile reguli şi actualele condiţii dificile de pe pieţele financiare şi din economie, în general. Costurile sunt minimizate datorită faptului că sunt prevăzute perioade mai lungi de aplicare graduală a măsurilor, de observare a impactului şi de ajustare a reglementărilor pentru care costurile anticipate sunt mai mari.

üEstimările cantitative privind costurile macroeconomice ale reformelor din sectorul bancar indică un efect negativ, pe termen lung, asupra producţiei reprezentând anual circa 0,3% din PIB al UE.

Comisia apreciază că există unele aspecte ale reformelor care ar putea avea ca rezultat consecinţe nedorite, dacă rămân nerezolvate. Acestea includ, de exemplu, o concentrare a riscurilor la nivelul contrapărţilor centrale, precum şi riscul creşterii costului intermedierii financiare. Aceste aspecte îngrijorătoare vor fi monitorizate continuu de Comisie. Este necesar un proces de monitorizare şi evaluare sistematică a reformelor, pentru a asigura că vor produce beneficiile prevăzute, totodată evitând efectele nedorite.

Impactul reformelor asupra fluxului de finanţare a economiei

Stabilirea măsurilor de reformă a fost ghidată de un obiectiv general clar: crearea unui sistem financiar care sprijină mai eficient economia şi facilitează creşterea economică şi crearea locurilor de muncă ȋn cadrul UE.

üSistemul financiar poată să îşi îndeplinească funcţia cheie, de intermediere a finanţării economiei, doar dacă există stabilitate financiară, iar consumatorii şi investitorii au ȋncredere în sistemul financiar. Comisia Europeană a acţionat sistematic, în reformarea reglementărilor, pentru a asigura un echilibru ȋntre menţinerea stabilităţii financiare şi facilitarea unui flux sustenabil de finanţare a economiei.

Încadrul analizei economice, Comisia a demonstrat că principalele impedimente pentru fluxul finanţării în cadrul UE nu au fost legate de reglementare, iar regulile impuse băncilor, cum sunt cerinţele mai mari de capital şi lichidităţi, nu au avut un impact semnificativ asupra dobânzilor la creditare.

Ȋn măsurile de reformă se acordă o atenţie specială întreprinderilor mici şi mijlocii (IMM), care sunt factori-cheie pentru creșterea durabilă în cadru UE, având un rol important în ocuparea forţei de muncă din ţările membre şi în creşterea economică. Această categorie de întreprinderi se confruntă cu dificultăţi specifice în obţinerea finanţării externe, în special în economiile periferice. Cadrul financiar al UE a fost adaptat considerabil în cursul ultimilor trei ani, pe baza unui plan de acţiune privind îmbunătăţirea accesului la finanţare al IMM, adoptat în decembrie 2011^[5].

Comisia Europeană a adoptat la 27 martie 2014 un pachet de măsuri menit să stimuleze modalități noi și diverse de a debloca finanțarea pe termen lung și de a contribui la reluarea creșterii economice durabile în UE.^[6]  Ȋn „foaia de parcurs” prezentată de Comisie se precizează cauzele care au impus adoptarea la nivelul UE a unor măsuri de restabilire a condițiilor pentru creștere durabilă și pentru investiții: „Criza economică și financiară a afectat capacitatea sectorului financiar de a canaliza fondurile către economia reală, în special pentru realizarea de investiții pe termen lung. Dintotdeauna, Europa s-a bazat în mare măsură pe bănci pentru finanțarea economiei reale (băncile asigură două treimi din finanțare, în comparație cu o treime în Statele Unite). Pe măsură ce băncile reduc efectul de levier, se înregistrează o scădere a finanțărilor în toate sectoarele economiei – de exemplu, mai puțin de o treime din IMM olandeze şi grecești şi doar aproximativ jumătate din IMM spaniole și italiene au obținut integral creditele solicitate în 2013”.   

Ȋn acest context, comisarul pentru piața internă și servicii, dl Michel Barnier, a declarat: „Europa are mari nevoi de finanțare pe termen lung pentru a finanța creșterea durabilă – tipul de creștere economică care sporește competitivitatea și care duce la crearea de locuri de muncă într-un mod inteligent, durabil și favorabil incluziunii. Sistemul nostru financiar trebuie să își recâștige și să își îmbunătățească capacitatea de finanțare a economiei reale…Trebuie, de asemenea, să ne diversificăm sursele de finanțare în Europa și să îmbunătățim accesul la finanțare pentru întreprinderile mici și mijlocii, care constituie coloana vertebrală a economiei europene”.

Interacţiunea dintre diferitele reforme

Numărul mare de măsuri de reformă a cadrului de reglementare la nivelul UE reflectă diversitatea şi complexitatea problemelor din sectorul financiar, care trebuie să fie soluţionate, pentru a fi îndeplinite cele patru obiective – stabilitate, integritate, eficienţă şi integrare, pentru a îmbunătăţi funcţionarea sistemului financiar şi a facilita creşterea economică durabilă. 

Analiza Comisiei arată importanţa sinergiilor trans-sectoriale realizate de corelarea unor măsuri de reformă, precum şi a altor tipuri de interacţiuni între unele reforme. Combinarea diferitelor măsuri de reformă contribuie la îndeplinirea mai eficientă a obiectivelor stabilite şi cu costuri mai scăzute. De exemplu, dacă cerinţele mai mari de capital impuse băncilor ar fi singurul instrument de reglementare utilizat pentru a întări stabilitatea în sectorul bancar, ar trebui să fie stabilite niveluri atât de ridicate ale capitalului, încât ar fi dificil pentru bănci să adune suficient capital, având în vedere bilanţurile lor. Ȋn aceste condiţii, costurile generate de perturbarea fluxului eficient de servicii financiare către economie ar putea să depăşească beneficiile create de asigurarea stabilităţii. Combinarea noilor cerinţe de capital cu măsuri suplimentare (în special, noul cadru de rezoluţie şi redresare a băncilor şi reforma structurală a băncilor propusă de Comisie) contribuie la îndeplinirea obiectivului privind stabilitatea sectorului financiar, limitând totodată efectele perturbatoare.

Concluzii

• Agenda Comisiei Europene privind reglementarea sectorului financiar se adresează deficienţelor de reglementare şi eşecurilor pieţei care au contribuit la declanşarea crizei. Pe lângă întărirea stabilităţii financiare, măsurile de reformă vor contribui la îndeplinirea obiectivelor cheie ale altor politici publice – integritatea pieţei (inclusiv protecţia consumatorilor) şi integrarea financiară.
• Până în prezent, au fost adoptate cele mai multe dintre reformele cadrului de reglementare a sectorului financiar, iar multe sunt deja în vigoare.În continuare, este importantă asigurarea implementării efective şi consecvente a noului cadru de reglementare. Este necesar un proces continuu de monitorizare şi analiză de către Comisia Europeană, pentru a putea evalua implementarea, impactul general şi eficacitatea reformelor. Analiza economică detaliată prezentată de Comisie, la 15 mai 2014, reprezintă un prim pas în acest proces. Comisia va rămâne vigilentă şi activă, monitorizând inovaţiile financiare şi identificând noile riscuri şi vulnerabilităţi, atunci când acestea apar.
• Comisia va continua să promoveze o abordare coordonată pe plan internaţional în domeniul reglementării servicilor financiare. Asigurarea convergenţei reglementării şi supravegherii între principalele centre financiare din lume va rămâne  o provocare importantă.
• Pe lângă deplina implementare a reformelor, atenţia Comisiei se concentrează în prezent pe asigurarea finanţării pe termen lung a economiei europene, în vederea creşterii competitivităţii economiei şi industriei UE, precum şi pe dezvoltarea unui sistem financiar mai diversificat, cu o finanţare directă sporită a pieţei de capital şi o mai mare implicare a investitorilor instituţionali şi a pieţelor financiare alternative.

Referințe bibliografice

European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, A reformed financial sector for Europe,Brussels, 15.5.2014, COM(2014) 279 final.

European Commission, Economic review of the financial regulation agenda: Frequently asked questions, Brussels, 15 May 2014.

European Commission, Commission roadmap to meet the long-term financing needs of the European economy, Brussels, 27 March 2014.

European Commission, Communication from the Commission to the Council, to the European Parliament, to the Committee of the Regions, and to the European and Social Committee, An action plan to improve access to finance for SMEs, Brussels, 7.12.2011.

European Commission, Financial Supervision Package – Frequently Asked Questions, Brussels, 22 September 2010.

1 Financial Stability Board (FSB) a fost creată pentru a coordona la nivel internaţional activităţile autorităţilor financiare naţionale şi ale organismelor internaţionale care stabilesc standardele, precum şi pentru dezvoltarea şi promovarea implementării eficiente a politicilor de reglementare şi supraveghere, dar şi a altor politici privind sectorul financiar, în interesul stabilităţii financiare.

2 European Commission, Financial regulation: European Commission presents a first comprehensive review of the EU’s reform agenda, Brussels, 15 May 2014.

3 European Commission, Economic review of the financial regulation agenda: Frequently asked questions, Brussels, 15 May 2014.

4 European Commission, Financial Supervision Package – Frequently Asked Questions, Brussels, 22 September 2010.

5 European Commission, Communication from the Commission to the Council, to the European Parliament, to the Committee of the Regions, and to the European and Social Committee, An action plan to improve access to finance for SMEs, {SEC(2011) 1527 final}, Brussels, 7.12.2011.

6 European Commission, Commission roadmap to meet the long-term financing needs of the European economy, Brussels, 27 March 2014.