RESTRUCTURAREA ŞI PRIVATIZAREA ÎNTREPRINDERILOR DE STAT ÎN CONFORMITATE CU NORMELE PRIVIND AJUTOARELE DE STAT

RESTRUCTURAREA ŞI PRIVATIZAREA  ÎNTREPRINDERILOR DE STAT ÎN CONFORMITATE CU NORMELE PRIVIND AJUTOARELE DE STAT [1]

Sinteză realizată de Dr. Virginia CẬMPEANU

În contextul actualei crize economice şi financiare, unele întreprinderi de stat („IdS”) din statele membre ale Uniunii Europene înregistrează pierderi şi/sau au acumulat datorii semnificative, ceea ce pune sub semnul îndoielii viabilitatea lor economică.

Pentru a soluţiona problemele cu care se confruntă IdS, mai multe state membre iau măsuri sub formă de finanţare (de exemplu, injecţii de capital, anularea datoriilor), de restructurare şi/sau de privatizare a IdS, care ar putea implica un ajutor de stat.

Însă, o măsură care constituie ajutor de stat nu poate fi pusă în aplicare înainte de a fi aprobată de Comisia Europeană. Compatibilitatea măsurilor de ajutor de stat trebuie evaluată în temeiul Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene („TFUE”).

Ajutorul de stat este, în principiu, interzis în temeiul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Cu toate acestea, la articolul 107 alineatele (2) şi (3) din TFUE se stabilesc o serie de condiţii prin care un ajutor de stat este sau poate fi considerat compatibil cu piaţa internă şi poate, astfel, să fie autorizat de Comisie (care deţine competenţa exclusivă de a declara un ajutor de stat compatibil cu piaţa internă). În baza acestor articole, Comisia a publicat documente de orientare pentru a clarifica criteriile pe care le aplică în momentul evaluării compatibilităţii unui ajutor de stat[2].

Elemente esenţiale ale procedurilor privind ajutorul de stat înainte de aprobarea Comisiei

• Toate măsurile de ajutor de stat trebuie să fie notificate Comisiei pentru aprobare şi nu trebuie să fie puse în aplicare înainte de adoptarea de către Comisie a unei decizii privind autorizarea acestora („clauza de standstill”). Orice ajutor pus în aplicare înainte de aprobarea Comisiei este considerat ajutor ilegal şi poate fi recuperat de la beneficiar cu dobândă.
• Odată ce o măsură este notificată, Comisia trebuie să ia o decizie în termen de două luni. Acest termen începe să curgă atunci când notificarea este completă şi Comisia dispune de toate informaţiile necesare.
• Atunci când notificarea este completă, Comisia poate decide (i) că măsura nu reprezintă un ajutor, (ii) că măsura reprezintă ajutor, dar este compatibilă cu piaţa internă (şi, în consecinţă, este autorizată) sau (iii) că are îndoieli cu privire la faptul că ajutorul în cauză este compatibil cu piaţa internă şi prin urmare decide să deschidă o procedură oficială de investigare.

Comisia a pus, de asemenea, în aplicare o procedură specifică de notificare prealabilă, al cărei obiectiv este de oferi sprijin informal statelor membre în pregătirea notificărilor. Această procedură poate fi, de asemenea, folosită de către statele membre care doresc să obţină consiliere pentru a stabili dacă o măsură ar trebui considerată ajutor de stat sau nu. Notificările prealabile se desfăşoară informal, respectându-se în mod corespunzător confidenţialitatea.

Finanţarea întreprinderilor de stat (IdS)

Autorităţile publice pot decide să acorde IdS finanţare în contextul procedurilor de restructurare/privatizare. În acest caz, măsurile puse în aplicare în condiţiile pieţei şi cu un câştig care ar fi satisfăcător pentru un proprietar/investitor privat în acelaşi sector industrial nu constituie ajutor de stat şi nu trebuie să fie notificate. Acest lucru nu este valabil în cazul în care noile aporturi de capital sunt acordate în condiţii care ar fi inacceptabile pentru un investitor privat care acţionează în condiţiile de pe piaţă. Acesta este cazul, de exemplu, (i) dacă poziţia financiară a întreprinderii, în special structura şi volumul datoriei sale, este de aşa natură încât nu se poate aştepta un câştig obişnuit (în dividende sau câştiguri de capital) într-o perioadă de timp rezonabilă de la investirea capitalului respectiv (ii) dacă, din cauza fluxului de trezorerie inadecvat sau din orice altă cauză, întreprinderea nu este în măsură să mobilizeze fondurile necesare pentru un program de investiţii pe pieţele de capital; (iii) dacă participarea la capital este pe termen scurt, cu o durată şi un preţ de vânzare fixate în prealabil, astfel încât profitul care revine furnizorului de capital este considerabil mai scăzută decât aceea pe care ar fi putut spera să o obţină print-o investiţie pe piaţa de capital pentru o perioadă similară sau (iv) dacă participarea autorităţilor publice implică preluarea sau continuarea tuturor operaţiunilor neviabile ale unei întreprinderi în dificultate sau a câtorva din acestea, prin constituirea unei noi entităţi juridice.

În cazul măsurilor de sprijin care îndeplinesc condiţiile necesare pentru a fi considerate ajutoare de stat, există o serie de motive pentru care ajutorul poate fi considerat compatibil cu piaţa internă: ajutoarele de salvare şi restructurare, ajutoarele regionale, ajutoarele pentru formare, ajutoarele pentru cercetare, dezvoltare şi inovare etc.

În cazul în care nu sunt îndeplinite condiţiile pentru stabilirea compatibilităţii pe asemenea baze, finanţarea IdS constituie, în principiu, ajutor de stat incompatibil.

Restructurarea întreprinderilor de stat (IdS)

În anumite cazuri, statele membre pot încerca să maximizeze profiturile rezultate în urma privatizării prin restructurarea prealabilă a întreprinderii-ţintă, pentru a spori interesul potenţialilor cumpărători.

Principalele norme privind ajutoarele de restructurare în contextul privatizării IdS.

Ca principiu general, se poate exclude existenţa ajutoarelor de stat în contextul restructurării dacă măsurile sunt aplicate în condiţiile pieţei, şi anume dacă acestea ar fi fost raţionale din punct de vedere comercial pentru proprietarii/creditorii privaţi ai unei întreprinderi aflate în circumstanţe similare. În cazul în care nu se poate exclude clar existenţa ajutoarelor de stat, este necesar ca măsurile să fie notificate Comisiei şi aprobate în prealabil de către aceasta înainte ca restructurarea să fie pusă în aplicare. Comisia evaluează compatibilitatea măsurii în baza Liniilor directoare comunitare privind ajutorul de stat pentru salvarea şi restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate („Liniile directoare pentru Salvare & Restructurare”).

Principii generale ale ajutoarelor pentru restructurare

• Pentru a putea beneficia de ajutoare de restructurare, întreprinderea beneficiară trebuie să fie o „întreprindere în dificultate”, adică o întreprindere care nu este capabilă, fie prin resurse proprii, fie cu fondurile pe care le poate obţine de la proprietar/acţionari sau creditori, să acopere pierderile care, fără intervenţia externă a autorităţilor publice, o vor aduce în situaţie de faliment pe termen mediu sau scurt.
• Ajutorul trebuie să fie condiţionat de punerea în aplicare a unui plan de restructurare care vizează restabilirea viabilităţii pe termen lung a beneficiarului
• Ajutorul trebuie limitat la minimul necesar, adică beneficiarul va trebui să asigure o contribuţie semnificativă la restructurare, folosind propriile sale resurse sau finanţarea externă în condiţiile pieţei. În cazul întreprinderilor mari, contribuţia proprie ar trebui, în mod normal, să se ridice la cel puţin 50 % din costurile de restructurare.
• Se vor solicita şi măsuri compensatorii pentru a garanta că denaturarea concurenţei în urma acordării ajutorului care permite întreprinderii să îşi continue activitatea este cât se poate de limitată. Printre aceste măsuri se pot număra renunţarea la active, reducerea capacităţii sau a prezenţei pe piaţă, reducerea barierelor la intrarea pe piaţă, în funcţie de fiecare caz în parte şi de denaturările concurenţei care au fost identificate. Anularea datoriilor şi încetarea activităţilor generatoare de pierderi, măsuri care ar fi necesare, în orice caz, pentru restabilirea viabilităţii, nu pot fi considerate a fi măsuri compensatorii.
• Trebuie respectat şi principiul „prima şi ultima dată”: ajutorul de restructurare nu poate fi acordat unei întreprinderi care a beneficiat de un astfel de ajutor în ultimii 10 ani.

Privatizarea întreprinderilor de stat (IdS)

Comportamentul normal al pieţei reprezintă criteriul de referinţă utilizat pentru a evalua acţiunile autorităţilor atunci când acestea sunt implicate în tranzacţii economice. Acest principiu general se aplică şi în cazul privatizărilor: pentru privatizările care nu implică un ajutor de stat, autorităţile publice trebuie să garanteze că acestea se desfăşoară în condiţiile pieţei şi că nu se acordă niciun avantaj (de regulă, sub forma pierderilor de venituri) cumpărătorului şi/sau întreprinderii vândute. Este vorba, în special, de întreprinderi foarte îndatorate, pentru care lichidarea este o opţiune plauzibilă.

Pentru a identifica ceea ce constituie un comportament normal al pieţei, Comisia aplică testul privind principiul investitorului privat în economia de piaţă („testul investitorului în economia de piaţă”).

Dacă testul demonstrează că un operator economic obişnuit ar fi acţionat în aceleaşi mod ca statul, existenţa unui avantaj poate fi exclusă şi, prin urmare, nu a existat niciun ajutor de stat. În cazul în care statul membru se comportă diferit, privatizarea poate implica renunţarea la resurse ale statului în favoarea cumpărătorului sau a întreprinderii privatizate, ceea ce se presupune că poate constitui un ajutor de stat.

Măsuri pregătitoare menite să faciliteze privatizarea ulterioară a IdS

Pentru a face ca întreprinderea să devină mai interesantă pentru  potenţialii cumpărători, statele membre pot decide să „cureţe” sau să restructureze partea corespunzătoare activelor şi/sau pasivelor din bilanţul întreprinderii. Aceste măsuri pregătitoare pentru privatizarea IdS vor implica, în numeroase cazuri, un ajutor de stat, eventual sub forma unui ajutor de restructurare sau a unor măsuri pur financiare care nu sunt însoţite de nicio schimbare a activităţii sau a modelului de guvernanţă corporativă a întreprinderii. În special, anularea datoriei publice, conversia datoriilor în capital/active şi majorările de capital înainte de privatizare vor constitui ajutor de stat în cazul în care acestea nu respectă principiul investitorului în economia de piaţă.

De exemplu, în cazul privatizării prin ofertă publică iniţială sau prin vânzarea de acţiuni la bursa de valori, datoria poate fi anulată sau redusă fără ca acest lucru să implice un ajutor de stat dacă veniturile obţinute din emisia de acţiuni depăşesc partea datoriei ce a fost redusă.

Procesul de vânzare a entităţilor, a acţiunilor, a drepturilor, a bunurilor imobiliare şi a terenurilor

 Atunci când privatizarea se realizează printr-o ofertă publică iniţială (OPI) sau prin vânzarea de acţiuni la bursa de valori, se presupune, în general, că aceasta se desfăşoară în condiţiile pieţei (deoarece preţul va fi preţul pieţei) şi că nu implică un ajutor de stat. Prin urmare, nu există obligaţia de a notifica operaţiunea în prealabil Comisiei. Totuşi, această metodă nu este întotdeauna aplicabilă, iar în contextul unei crize economice şi financiare precum actuala criză, aceasta ar putea duce la estimarea unei valori scăzute a întreprinderii care urmează a fi privatizată.

Atunci când o întreprindere este privatizată printr-o vânzare comercială, adică prin vânzarea întregii întreprinderi sau a unor părţi din aceasta altor întreprinderi pe o altă piaţă decât cea bursieră, trebuie respectate următoarele condiţii cumulative pentru a exclude, fără a fi necesară o examinare suplimentară, existenţa unui ajutor de stat şi, implicit, obligaţia de notificare prealabilă a Comisiei:

1. trebuie organizată o procedură de ofertare concurenţială care să fie deschisă tuturor participanţilor, transparentă şi necondiţionată de realizarea altor acţiuni, cum ar fi achiziţionarea altor active decât cele care fac obiectul procedurii de ofertare sau continuarea anumitor activităţi economice;
2. întreprinderea/activele trebuie vândute ofertantului care oferă cel mai ridicat preţ şi
3. ofertanţilor trebuie să li se acorde suficient timp şi suficiente informaţii pentru a realiza o evaluare corespunzătoare a activelor care fac obiectul ofertei.

În cazul în care nu sunt îndeplinite condiţiile enunţate mai sus, privatizările efectuate prin vânzări comerciale trebuie să fie notificate Comisiei. Acest lucru este valabil în special în cazul (i) vânzărilor după negocierea cu un singur cumpărător potenţial sau cu o serie de ofertanţi selectaţi; (ii) al vânzărilor precedate de ştergerea datoriilor de către stat, de către alte întreprinderi publice sau de către un organism public şi vânzările precedate de conversia datoriilor în capital sau de majorările de capital şi (iii) al vânzărilor în condiţii care nu sunt practicate în mod obişnuit în tranzacţii comparabile între părţi private.

În orice caz, nu trebuie să existe nicio discriminare pe motiv de naţionalitate a posibililor cumpărători de acţiuni sau de active.

Pentru a reduce cât mai mult riscul existenţei unui ajutor de stat, privatizările ar trebui să se desfăşoare, atunci când este posibil, prin vânzarea de acţiuni la bursa de valori. Ca alternativă, metoda preferată este o procedură concurenţială de ofertare deschisă, transparentă şi necondiţionată, în care activele/întreprinderea sunt vândute ofertantului care propune cel mai ridicat preţ.

Procedura concurenţială deschisă trebuie să facă obiectul unei publicităţi suficiente, adică să fie publicată pe parcursul unei perioade suficient de lungă în presa naţională, în revistele imobiliare şi/sau în alte publicaţii corespunzătoare. În cazul în care privatizarea ar putea să atragă investitori care operează la scară europeană sau internaţională, oferta ar trebui anunţată în publicaţii de circulaţie internaţională. Astfel de oferte ar trebui, de asemenea, să fie difuzate prin intermediul agenţilor care sunt în contact cu o clientelă europeană sau internaţională.

Procedura de ofertare va fi considerat necondiţionată atunci când orice cumpărător, indiferent dacă desfăşoară sau nu o activitate economică şi indiferent de natura acesteia, este în general liber să achiziţioneze activele sau întreprinderea şi să le utilizeze în interes propriu.

Pentru a se evita orice implicare a unui ajutor de stat, condiţiile (exprimate sau de facto) stabilite pentru privatizare trebuie să fie de o astfel de natură încât toţi cumpărătorii potenţiali să le poată îndeplini şi nu trebuie să fie susceptibile de a produce o scădere a preţului de vânzare.

În cazul Automobile Craiova (Decizia C 46/2007 a Comisiei), România a subordonat privatizarea unei întreprinderi unor condiţii sub forma unor criterii de atribuire, cum ar fi menţinerea unui nivel de integrare a producţiei şi atingerea unui anumit nivel de producţie. După iniţierea procedurii oficiale de investigare, Comisia a concluzionat că „acele condiţii impuse […] au dus la scăderea preţului de vânzare şi au descurajat alţi ofertanţi potenţiali să prezinte o ofertă. Drept rezultat, statul a renunţat la venituri ce puteau fi obţinute din privatizare”.

De asemenea, în Decizia 1999/720/CE privind măsurile acordate de Germania întreprinderii Gröditzer Stahlwerke, Comisia a concluzionat că procedura de privatizare a întreprinderii nu a fost necondiţionată. Părţile interesate au fost invitate să prezinte un plan de afaceri în care să propună angajamente detaliate privind locurile de muncă create sau salvate, viitoarele investiţii şi finanţarea. În decizia sa, Comisia a precizat că angajamentele care au fost în final asumate au influenţat preţul de achiziţie negociat. Prin urmare, Comisia a concluzionat că a fost implicat un ajutor de stat incompatibil şi a dispus recuperarea acestuia.

În schimb, Comisia a considerat, în decizia sa privind privatizarea întreprinderii Tractorul din România (C 41/2007), că procedura de ofertare era supusă unor condiţii sub forma unor simple clauze de diligenţă fără caracter obligatoriu, care nu au descurajat potenţialii ofertanţi şi nu au dus la o scădere a preţului.

În cazul special al unei vânzări caracterizate printr-un preţ negativ (de exemplu, atunci când, pentru pregătirea vânzării întreprinderii, statul investeşte mai mult decât veniturile obţinute din privatizare), trebuie menţionat faptul că o procedură de ofertare deschisă, transparentă şi necondiţionată nu este suficientă, în sine, pentru a exclude ajutorul de stat. În acest caz, este necesar ca preţul negativ să fie comparat cu rezultatul lichidării (falimentului) IdS pentru a se asigura că statul a ales opţiunea cea mai raţională din punct de vedere economic şi că şi-a redus la minimum pierderile.

Concluzii

• Pentru protejarea pieţei interne, este esenţial să se asigure respectarea normelor privind ajutoarele de stat în toate situaţiile. Această obligaţie este prevăzută în TFUE pentru toate statele membre. Statele membre sunt puternic încurajate să utilizeze procedura de notificare prealabilă pentru toate ajutoarele de stat pe care intenţionează să le acorde IdS. Această procedură poate fi utilizată, de asemenea, pentru a se solicita consiliere pentru a identifica dacă anumită măsură implică sau nu ajutor de stat.
• În cazul în care este necesară notificarea, statele membre sunt invitate să prezinte notificări cât mai complete şi mai detaliate posibil. Niciun ajutor de stat nu trebuie să fie pus în aplicare înainte de adoptarea unei decizii de autorizare a acestuia de către Comisie (clauza de standstill).
• Pentru toate tipurile de privatizări, inclusiv vânzarea de terenuri şi clădiri, Comisia încurajează insistent statele membre să urmeze proceduri de ofertare concurenţiale şi, dacă este posibil, cele mai bune practici, oferte publice iniţiale sau vânzarea de acţiuni la bursa de valori. Acest lucru va garanta o abordare menită să maximizeze profiturile, precum şi să ofere securitate juridică.
• În cazul în care sunt prevăzute privatizări pe scară largă, statele membre sunt puternic încurajate să stabilească o strategie globală privind IdS (alegând între opţiunile de a privatiza sau nu, de a restructura sau nu) cât mai repede posibil, implicând toate nivelurile administraţiei publice. Aceste lucru va permite, de asemenea, identificarea rapidă a cazurilor care s-ar putea dovedi problematice din perspectiva ajutoarelor de stat. Statele membre ar trebui, de asemenea, să aibă în vedere crearea unui punct central de contact pentru aspectele legate de ajutoare de stat şi de IdS pentru a facilita comunicarea cu Comisia şi gestionarea eficientă a ajutoarelor de stat.

[1] Sinteză a Documentului de orientare privind  finanţarea, restructurarea şi privatizarea întreprinderilor de stat în conformitate cu normele privind ajutoarele de stat, Comisia Europeană, Bruxelles, 10.02.2012, http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/swd_guidance_paper_ro.pdf