Rezultatele ajutoarelor de stat acordate sectorului bancar în contextul crizei financiare şi economice

Autor: Dr. Lucia IORDACHE

Potrivit celor mai recente evaluări ale Comisiei Europene^[1], ajutoarele acordate de statele membre ale UE pentru sectorul bancar şi planurile de restructurare ale băncilor, care au fost aprobate de Comisia Europeană în perioada crizei financiare şi economice, în baza normelor privind ajutorul de stat, au avut rezultate pozitive, conducând la salvarea multor bănci europene. Sistemul bancar a fost restructurat în proporţie de circa 25% şi s-au îmbunătăţit semnificativ indicatorii operaţionali şi de risc, precum şi poziţiile de finanţare şi de solvabilitate ale băncilor. Totuşi, redresarea băncilor este, în general, un proces de durată şi doar către sfârşitul perioadei de restructurare, monitorizată de către Comisia Europeană, se poate realiza convergenţa indicatorilor de performanţă ai băncilor beneficiare ale ajutoarelor cu cei ai băncilor care nu au primit ajutor de stat.

După declanşarea crizei financiare, în 2007, atât Comisia Europeană, cât şi autorităţile din statele membre ale UE au luat măsuri pe scară largă pentru a sprijini sectorul financiar să facă faţă dificultăţilor generate de criză. În acest context, statele membre ale UE au oferit ajutoare instituţiilor financiare în dificultate, iar Comisia Europeană a asigurat controlul măsurilor de sprijin propuse de statele membre, în baza normelor privind ajutorul de stat, astfel încât să nu fie perturbată concurenţa pe piaţa internă a UE şi să prevină riscurile pentru stabilitatea sectorului financiar.

În funcţie de evoluţia crizei, Comisia a trebuit să adapteze anumite dispoziţii prevăzute de cadrul comunitar privind ajutoarele de stat pentru salvarea şi restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate, incluzând şi posibilitatea acestora de a beneficia, în mod excepţional, de măsuri importante de sprijin public.

1. Stabilitatea pieţelor financiare – obiectivul adaptării cadrului de reglementare privind ajutoarele de stat la evoluţia crizei

În perioada 2008 – 2011, Comisia Europeană a adoptat şase „comunicări privind criza”, care au oferit orientări detaliate referitoare la criteriile pentru stabilirea compatibilităţii cu piaţa internă a ajutoarelor de stat acordate de statele membre pentru sectorul bancar, în timpul crizei financiare.

Comunicările privind ajutoarele de stat acordate în perioada crizei au constituit un cadru cuprinzător pentru coordonarea acţiunilor de sprijinire a sectorului financiar, astfel încât să se asigure stabilitatea pe pieţele financiare, limitând însă la minimum ajutoarele de stat şi efectele de distorsionare a concurenţei între bănci şi între statele membre, pe piaţa internă a UE. Aceste comunicări au precizat condiţiile de acces la ajutoarele de stat şi cerinţele pe care trebuia să le respecte statele membre pentru ca ajutoarele propuse să fie considerate compatibile cu piaţa internă, în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (care permite în mod excepţional acordarea de ajutor pentru remedierea unei perturbări grave a economiei unui stat membru).

Având în vedere tensiunile persistente pe pieţele financiare şi noile provocări generate de recesiunea economică pentru sectorul financiar din unele state membre, în ceea ce priveşte accesul la finanţarea la termen şi calitatea activelor, Comisia a publicat, la 30 iulie 2013, „Comunicarea privind sectorul bancar”^[2]. În această Comunicare, au fost stabilite adaptările privind criteriile de evaluare a compatibilităţii ajutoarelor de stat acordate băncilor în contextul crizei financiare, începând cu 1 august 2013. A fost astfel menţinută, ca măsură de siguranţă, posibilitatea statelor membre de a acorda, în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) din tratat, măsuri de sprijin pentru sectorul financiar, dar aplicarea acestei derogări rămâne posibilă numai atât timp cât persistă criza şi în situaţii cu adevărat excepţionale care pun în pericol stabilitatea financiară, în general.

„Comunicarea privind sectorul bancar” a oferit orientări cu privire la criteriile de compatibilitate aplicabile sprijinului sub formă de lichidităţi, a adaptat şi completat comunicările anterioare privind recapitalizarea şi activele depreciate şi a stabilit orientări cu privire la cerinţele de compatibilitate pentru ajutorul în caz de lichidare. De asemenea, Comisia a completat „Comunicarea privind restructurarea”^[3],din 2009, oferind orientări mai detaliate privind repartizarea sarcinilor în rândul acţionarilor şi al creditorilor subordonaţi. În special, a fost stabilit principiul conform căruia nicio recapitalizare sau măsură de protecţie a activelor unei bănci nu poate fi acordată fără autorizarea prealabilă a unui plan de restructurare şi a propus o procedură pentru autorizarea permanentă a acestor măsuri.

2. Ajutoarele de stat acordate sectorului financiar în perioada 2007 – 2014

Potrivit unui studiu recent, realizat în anul 2015^[4] de către experţi din Direcţia Generală pentru Concurenţă (DG Competition) a Comisiei Europene, care evaluează rezultatele măsurilor de restructurare impuse băncilor care au beneficiat de ajutor de stat în perioada crizei, 22 de state membre au acordat ajutoare sectorului financiar, iar cele 112 bănci care au primit ajutor de stat reprezintă, ca valoare a activelor, circa 30% din sistemul bancar al UE.

În Belgia, Cipru, Grecia Irlanda, Olanda, Portugalia şi Slovenia, peste 50% din bănci, ca valoare a activelor, au beneficiat de ajutor de stat.

Comisia Europeană a examinat ajutoarele de stat acordate de statele membre unora dintre cele mai mari instituţii financiare şi a aprobat măsuri de ajutor pentru 12 bănci, din principalele 20 de bănci europene. Din cadrul acestor bănci mari care au beneficiat de ajutor de stat, 6 bănci au fost ulterior restructurate, 5 bănci au primit sprijin în baza unor scheme de ajutor aprobate de Comisie, iar pentru o bancă s-a ordonat lichidarea.

În 2008, ajutoarele acordate sub forma plăţilor în numerar totalizau 671 miliarde de euro, injectate în bănci sub formă de capital şi împrumuturi, reprezentând 5,4% din PIB total al UE; ajutoarele acordate băncilor sub forma garanţiilor de stat pentru asigurarea necesarului de lichiditate şi pentru active totalizau 1.288 miliarde de euro şi reprezentau 10,3% din expunerile contingente^[5].

În perioada 2007 – 2014, DG Competition a emis peste 450 de decizii privind măsurile de ajutor propuse de statele membre, prin care a determinat restructurarea sau rezoluţia ordonată a celor 112 instituţii bancare. Scopul acestor decizii a fost menţinerea stabilităţii financiare şi a integrităţii pieţei interne a UE, precum şi crearea condiţiilor necesare pentru ca sistemul bancar să îşi poată relua rolul esenţial de creditare a economiei reale.

Comisia Europeană a aprobat planurile de restructurare pentru 56 de bănci care au beneficiat de ajutor de stat, a fost de acord cu planurile de lichidare ordonată a activităţilor prezentate de 33 de bănci şi a analizat viabilitatea altor 14 bănci, fără a fi necesare planuri de restructurare. Începând din decembrie 2014, Comisia a fost implicată în procesul de  evaluare a viabilităţii şi a restructurării a 9 bănci.

3. Evaluarea eficacităţii măsurilor de restructurare a băncilor care au primit ajutor de stat

Având în vedere importanţa băncilor restructurate pentru sistemul bancar din UE şi valoarea mare a ajutoarelor acordate de statele membre, este esenţial să fie evaluată eficacitatea măsurilor de restructurare aprobate de Comisia Europeană şi să se constate dacă băncile restructurate îşi recapătă viabilitatea pe termen lung fără a mai avea nevoie de ajutor de stat şi, în special, dacă acestea ar putea să reziste la noi condiţii de stres din sistemul bancar. Evaluarea făcută de experţii DG Competition se bazează pe date privind toate băncile care au beneficiat de ajutor de stat şi pe care Comisia le consideră viabile, deci capabile să îşi refacă viabilitatea pe termen lung pe baza planurilor de restructurare. Evaluarea nu include acele bănci care au primit ajutor de stat pentru a permite lichidarea ordonată a activităţilor.

3.1. Cerinţele de refacere a viabilităţii băncilor, în baza normelor UE privind ajutorul de stat

Evaluarea de către Comisie a planurilor de restructurare  ale băncilor, în baza cadrului de reglementare privind ajutoarele de stat acordate în perioada crizei, este structurată pe trei piloni:

i) Restabilirea viabilităţii pe termen lung, fără  a mai fi necesar în viitor sprijin din partea statului, prin restabilirea profitabilităţii durabile şi prin reducerea riscului; dacă aceasta nu este posibilă, se ia în considerare lichidarea ordonată a activităţilor;

ii) Minimizarea utilizării banilor contribuabililor, prin măsuri adecvate de împărţire a poverii, incluzând remunerarea ajutorului şi contribuţii ale băncii, acţionarilor şi creditorilor;

iii) Limitarea efectelor de distorsionare a concurenţei, prin măsuri de remediere proporţionale. Ajutorul de stat acordat unei anumite bănci poate să perturbe concurenţa, deoarece îi creează băncii un avantaj asupra concurenţilor.

Restabilirea viabilităţii pe termen lung – element cheie al eficacităţii planului de restructurare al unei bănci beneficiare de ajutor de stat

Experţii DG Competition au analizat atât restabilirea viabilităţii pe termen lung a băncilor viabile care au primit ajutor de stat, cât şi convergenţa performanţei lor cu cea a altor bănci cu sediul în ţări din UE, dar care nu au beneficiat de ajutor.

Evaluarea fiecărei bănci se face pe baza performanţei ei generale, luând în considerare implementarea deplină a prevederilor din decizia Comisiei, inclusiv aplicarea planului de restructurare.

În timpul crizei, Comisia a pus accent pe importanţa stabilităţii financiare atunci când a aplicat normele privind ajutorul de stat. În special la începutul crizei, din cauza condiţiilor excepţionale de pe piaţă, a fost necesar să se asigure că nu va fi distorsionată concurenţa pe pieţele financiare, ca urmare a condiţiilor ataşate ajutoarelor de stat acordate băncilor cu probleme sistemice. Normele privind ajutorul de stat, care iniţial prevedeau condiţii relativ generoase pentru acordarea ajutoarelor, au fost adaptate gradual, fiind introduse condiţii mai restrictive, pentru a reflecta schimbarea situaţiei de pe pieţele financiare şi evoluţia crizei.

Restabilirea viabilităţii rămâne un element fundamental în evaluarea băncilor care au nevoie de ajutor de stat. Menţinerea pe piaţă a băncilor care nu sunt viabile ar deteriora şi mai mult sistemul financiar şi mecanismele de transmisie monetară şi ar crea un risc pe termen mediu şi lung pentru stabilitatea financiară. De asemenea, ar avea efecte de distorsionare a concurenţei prin reducerea numărului de bănci viabile, care sunt capabile să acorde credite pentru economia reală. Când evaluarea arată că o bancă este neviabilă şi nu este posibilă restabilirea viabilităţii pe baza unui plan de restructurare credibil, respectiva bancă poate să primească ajutor de lichidare, pentru a-şi lichida activităţile într-o manieră ordonată.

Conform „Comunicării privind Restructurarea”, din 2009, „viabilitatea pe termen lung este asigurată când o bancă poate să îşi acopere toate costurile, inclusiv cheltuielile cu amortizările şi cheltuielile financiare, şi să aibă o rentabilitate adecvată a capitalului propriu, luând în considerare profilul de risc al băncii.” În vederea minimizării costurilor pentru contribuabili, este esenţial să se asigure că remunerarea ajutorului către stat este corespunzătoare şi, eventual, ajutorul este recuperat de către stat. În acest scop, băncile trebuie să aibă capacitatea de a genera un venit sustenabil şi o rentabilitate adecvată a capitalului.

Comisia analizează numeroase elemente pentru a evalua dacă banca va putea să genereze un venit sustenabil şi să gestioneze costurile şi riscurile. Este necesară o analiză fundamentală a modelului de afaceri al băncii şi identificarea cauzelor problemelor cu care se confruntă banca, pentru a găsi cele mai eficiente soluţii de îmbunătăţire sau schimbare a modelului de afaceri. De asemenea, Comisia realizează evaluarea tehnică de fezabilitate şi un „scenariu de stres”, pentru a determina dacă instituţia bancară beneficiară va putea să reziste la noi şocuri. Comisia examinează calitatea managementului riscului de creditare al băncii, strategia de finanţare, dezvoltarea poziţiei de solvabilitate, structura guvernanţei corporative, precum şi adecvarea structurilor de remunerare şi stimulare.

Planul de restructurare trebuie să demonstreze, pe baza tuturor aceste elemente, că banca poate să revină la o profitabilitate sustenabilă într-un termen de cinci ani. Elementele cheie ale noului model de afaceri sunt precizate, ca angajamente obligatorii, într-o decizie a Comisiei privind aprobarea ajutorului de stat cu condiţia implementării planului de restructurare. Implementarea planului de restructurare şi a angajamentelor conţinute de acesta este ulterior monitorizată de administratori numiţi de Comisie.

3.2. Performanţa băncilor care au beneficiat de ajutor de stat, comparativ cu alte bănci din UE, înainte şi după  primirea ajutorului

Performanţa băncilor viabile, care au primit ajutor de stat ca urmare a aprobării de către Comisie a planurilor de restructurare, este comparată cu cea a băncilor similare care nu au primit ajutor. În acest scop, este analizată performanţa băncii în „anul zero„, când a primit prima dată ajutor, şi evoluţiile relative înainte şi după primirea ajutorului. Comparaţia se bazează pe principalii indicatori de performanţă privind schimbările în managementul operativ şi al riscului, profitabilitatea generală şi poziţiile de capital şi finanţare. În ceea ce priveşte reducerea riscurilor, experţii au analizat modificările din bilanţ utilizând ca indicatori raportul dintre activele ponderate la risc (APR) şi totalul activelor, nivelurile creditelor neperformante (CN) şi rata de acoperire a creditelor neperformante (RA – raportul dintre provizioanele pentru pierderi din credite şi totalul creditelor neperformante). O valoare mai ridicată a raportului APR/Total active indică un nivel mai ridicat de risc pe active, în bilanţ. Graficul 1  arată că, datorită modificării cadrului de reglementare în perioada de criză, valoarea raportului APR/Total active a scăzut, în general, în sectorul bancar, în principal ca urmare a cerinţelor mai stricte pentru constituirea de rezerve de lichidităţi, care pot fi majorate prin investiţii în active lichide de calitate ridicată şi cu risc scăzut.

Graficul 1: Raportul dintre activele ponderate la risc şi totalul activelor

Sursa: European Commission, State aid to European banks: returning to viability, Competition State aid brief, Issue 2015-01/February 2015.

Eliminarea activelor  riscante din bilanţ şi constituirea provizioanelor pentru activele neperformante recunoscute conduc, deopotrivă, la reducerea valorilor raportului APR/Total active (pe baza abordării standard pentru calcularea APR).

Creditele neperformante (Graficul 2) şi rata de acoperire a creditelor neperformante (Graficul 3) arată o dinamică interesantă: nivelurile CN ale băncilor viabile beneficiare de ajutor de stat sunt iniţial mai scăzute decât cele ale băncilor care nu au primit ajutor, dar apoi cresc brusc, în timp ce RA se reduce în perioada ce precede primirea ajutorului. După ce banca a primit ajutorul de stat, se constată o stabilizare a CN şi o creştere consistentă a RA, care apropie nivelurile de cele ale băncilor care nu au beneficiat de ajutor.

Într-o perioadă de criză economică, când situaţia profiturilor şi a capitalului băncilor este sub o presiune puternică, viteza crescută de recunoaştere oficială în bilanţ a CN deseori nu permite o compensare suficient de rapidă a provizioanelor contabile pentru CN.

Graficul 2: Raportul dintre creditele neperformante şi totalul creditelor

Sursa: European Commission, State aid to European banks: returning to viability, Competition State aid brief, Issue 2015-01/February 2015.

Graficul 3: Rata de acoperire

Sursa: European Commission, State aid to European banks: returning to viability, Competition State aid brief, Issue 2015-01/February 2015.

4. Concluzii

Din evaluarea Comisiei Europene privind restabilirea profitabilităţii băncilor beneficiare de ajutor, evaluată cu indicatorul Rentabilitatea capitalului propriu, se evidenţiază rezultate încurajatoare, deoarece, începând de la mijlocul perioadei de restructurare, profiturile s-au aliniat aproximativ la nivelurile băncilor care nu au primit ajutor, după care au devenit uşor pozitive către sfârşitul perioadei de analiză. Acest trend arată că planurile de restructurare şi eficienţa organizaţională, precum şi măsurile de finanţare a costurilor pe care acestea le includ, sprijină şi conduc la succesul redresării băncilor beneficiare de ajutor de stat.

Rezultatele evaluării  cuprinzătoare realizate în cursul anului 2014, de către Banca Centrală Europeană (BCE), care au fost publicate la 26 octombrie 2014, au confirmat  concluziile la care au ajuns experţii Comisiei Europene. BCE a evaluat principalele 130 de bănci europene, făcând o analiză aprofundată a calităţii activelor şi un test de stres. Au fost identificate 25 de bănci cu un deficit de capital, iar dintre acestea zece bănci au trebuit să aplice planuri de restructurare, ca urmare a deciziilor Comisiei Europene de aprobare a ajutoarelor de stat în baza normelor privind controlul ajutoarelor de stat.

Două aspecte trebuie să fie subliniate:

(1) premiza fundamentală a viabilităţii pe termen lung este abilitatea băncii de a se finanţa la condiţiile pieţei. Dintre cele zece bănci în restructurare, opt reuşiseră deja să obţină capitalul necesar prin mijloace private;

(2) toate cele zece bănci se află în faza timpurie de implementare a  planului de restructurare (cel mult, în al doilea an de aplicare). Restaurarea cere timp, iar aceasta înseamnă că un eşec în primul an sau în al doilea al implementării poate fi mai puţin problematic decât eşecul în al patrulea an sau mai târziu, considerând că banca nu are nevoie să recurgă la alt ajutor de stat şi este capabilă să îndeplinească cerinţele de capital prin mijloace private.

Referinţe:

Adamczyk, G., Windisch, B. (2015) – State aid to European banks: returning to viability, Competition State aid brief, Issue 2015-01/February 2015.

European Commission (2013) – Communication from the Commission on the application, from 1 August 2013, of State aid rules to support measures in favour of banks in the context of the financial crisis, OJ C 216, 30.7.2013.

European Commission (2009) – Commission communication on the return to viability and the assessment of restructuring measures in the financial sector in the current crisis under the State aid rules, JO C 195, 19.8.2009.